א. בחירת הוועדה וכתב סמכותה
מזהה  347
שם הספר  2101 פרשת חקירתה ומסקנותיה של ועדת אונסקו״פ בארץ ישראל, 1947
מספר פרק  01
שם הפרק  א. בחירת הוועדה וכתב סמכותה

יהושע פרוינדליך

פרשת חקירתה ומסקנותיה של ועדת אונסקו״פ בארץ ישראל, 1947

מתוך "הציונות", מאסף י"ג, 1988

 

א. בחירת הוועדה וכתב סמכותה

בפרק הזמן שמאז תום מלחמת העולם השנייה ועד ההכרזה על הקמת מדינת ישראל, עברה בעיית ארץ ישראל תמורות מרחיקות לכת. מזירה של סכסוך מקומי הפכה ארץ ישראל לזירת עימות צבאי אזורי. מסכסוך קולוניאלי הפכה לסלע מחלוקת דיפלומטי גלובלי, שמעורבים בו עולם ומלואו. סוגיית ארץ ישראל הייתה לסעיף מרכזי על סדר יומה של העצרת הכללית של האומות המאוחדות. היישוב היהודי, שכבר היה למוד ועדות חקירה, צפה עתה בחיזיון חדש: ועדת חקירה בינלאומית, שבה מיוצגות אחת עשרה מדינות, השואבת את סמכותה מארגון האומות המאוחדות, ושלמוצא פיה ממתינות כל חברות הארגון.

אף שכל הצדדים המעורבים בסכסוך הארצישראלי שקלו בצורה זו או אחרת את האפשרות לערב את האו״ם בפתרון הסכסוך, הייתה הודעתה של בריטניה באמצע פברואר 1947 , כי היא מניחה את שאלת ארץ ישראל על שולחנו של הארגון הבינלאומי, בבחינת הפתעה גמורה וגרמה למידה ניכרת של מבוכה וחשש אצל כל המעורבים בסכסוך.1 התוצאה הייתה, כי כאשר החל האו״ם באפריל 1947  לדון בשאלה הארצישראלית במושב מיוחד של העצרת הכללית, נהגו כל הצדדים – בריטניה והציונים, ארצות הברית וברית המועצות – בזהירות רבה, נמנעו מלחוות דעה לגופו של עניין והגבילו את התבטאויותיהם לענייני נוהל. בעקבותיהם הלכו גם שאר המדינות החברות באו״ם, שממילא לא היה למרביתן ידע או עניין מיוחד בשאלה הארצישראלית. היחידות שחרגו מקו זה היו מדינות ערב ובנות בריתן, אשר דרשו לנהל באו"ם דיון ענייני ולקבל ללא דיחוי החלטה על הקמת מדינה עצמאית (קרי: ערבית) בארץ ישראל.2

דרישתם של הערבים נדחתה עוד בשלבים הראשונים של העצרת, והמוצא שהסתמן, למעשה עוד טרם החלו הדיונים הרשמיים, היה לסיים את הדיון בהחלטה על שיגור ועדת חקירה לארץ ישראל שתבחן את המצב ותציע פתרון, שיידון במושב השנתי של העצרת הכללית שנועד לסתיו 1947 . על ידי כך קיוו שתושג אתנחתא מסוימת, שתאפשר למעצמות לרדת לעומקה של השאלה הארצישראלית או - במקרה הטוב יותר - שאפשר יהיה לאמץ את הצעת הפתרון של הוועדה.

מאחר שהייתה הסכמה כמעט כללית על מינויה של ועדת חקירה, נסב הוויכוח הממשי על ניסוח כתב הסמכות שלה. הערבים, משנכזבה תקוותם להשיג החלטה מהירה על מתן עצמאות לארץ ישראל, ניסו להשיג את מטרתם באמצעות מתן הנחיות נוקשות לוועדה, שלפיהן עליה להציע פתרון תואם בלשונו וברוחו את מגילת האו״ם. על פי פרשנותם והשקפתם, תמציתה של מגילת האו״ם הינה זכות ההגדרה העצמית של הלאומים,׳שמשמעה עצמאות לרוב הערבי בארץ ישראל'.3 הציונים, לעומתם, חתרו לכך שלוועדה יינתן חופש פעולה רחב ככל האפשר, ובייחוד שיאופשר לה לחקור את שאלת ארץ ישראל בהיבטה הרחב - דהיינו גם את בעיית יהודי התפוצות ובפרט את מצב העקורים באירופה.4

הוויכוח על כתב הסמכות חשף את עמדותיהן של רבות מחברות האו״ם, שעד כה ביכרו להסתתר בתוך הערפל החוקתי והנוהלי שבו התנהלו דיוני העצרת. הציונים הבחינו, להפתעתם, כי שמורה להם מידה לא מבוטלת של אהדה אף בקרב גושים של מדינות שלא גילו עד אז הבנה או אפילו התעניינות בשאלת ארץ ישראל, כמו מדינות אמריקה הלטינית ומדינות הגוש המזרחי, וכי אהדה זו יסודה לאו דווקא בחישובים של תועלת והפסד מדיני, אלא גם בשיקולים של עשיית צדק היסטורי. מנגד, הערבים לא הצליחו לגבש תמיכה בעמדתם מחוץ לגוש המדינות שלהם ולפריפריה המוסלמית שסביב.

הנוסח הסופי של כתב הסמכות, שיצא מתחת ידה של העצרת לאחר דיונים ממושכים במליאה ובוועדות, היה לפיכך קרוב יותר ברוחו לדעתם של הציונים מאשר לכוונות הערבים. נקבע בו כי ״לוועדה יהיו הסמכויות הרחבות ביותר לוודא ולרשום את העובדות ולחקור בכל השאלות והעניינים שיש להם קשר לבעיית ארץ ישראל,״ וכי ״הוועדה תנהל את חקירותיה בארץ ישראל ובכל מקום אשר יימצא מועיל, תקבל ותבחן עדויות בכתב ובעל פה [...] מהמעצמה המנדטורית, מנציגי האוכלוסייה של ארץ ישראל, מממשלות ומכל אותם ארגונים ואנשים שהיא תמצא לנחוץ [ההדגשות שלי].״5

גם לגבי מינוי חברי הוועדה התקיימו דיונים ממושכים, בעיקר במסדרונות ומאחורי הקלעים. כאן מצאו את עצמן שתי המעצמות הגדולות חלוקות זו על זו. האמריקנים חתרו להקמת ועדה מצומצמת המורכבת ממדינות קטנות, שאינן חברות במועצת הביטחון ושאין להן נגיעה ישירה לעניין ארץ ישראל. הרכב כזה היה מאפשר להם להוסיף ולעמוד מן הצד מבלי לחשוף ;את עמדתם וגם מבטיח, שברית המועצות לא תזכה לדריסת רגל בארץ ישראל באמצעות השתתפות בוועדה.6 הרוסים, לעומתם, דרשו להרכיב את הוועדה מחמש החברות הקבועות במועצת הביטחון בצירוף עוד שש מדינות לפי מפתח גיאוגרפי וגושי, כאשר אחת המדינות האלה נועדה להיות מדינה ערבית.7

הרוסים ובני בריתם לא הצליחו להשיג רוב להצעתם, ואילו האמריקנים, שפעלו במרץ וגילו גמישות בקשר להרכב הוועדה (הם הגדילו את מספר המדינות החברות משבע, לפי הצעתם, המקורית, לאחת עשרה), הצליחו להעביר את הצעתם ברוב ניכר. ההרכב הסופי של הוועדה, שנקראה באורח רשמי ״הוועדה המיוחדת של האו״ם לארץ ישראל" (United Nations Special Committee on Palestine, להלן: אונסקו״פ) כלל את הולנד, שבדיה, צ׳כוסלובקיה, יוגוסלביה, קנדה, אוסטרליה, הודו, אירן, פרו, גואטמלה ואורוגוואי.

לימים, ולאחר שהתבררו תוצאות החקירה והתקבלה החלטת החלוקה של ה-29  בנובמבר 1947, הושמעה הטענה כאילו הייתה לציונים יד בבחירת המדינות החברות בוועדה.8

לטענה זו אין כל ביסוס עובדתי. לאמיתו של דבר, לציונים, וככל הנראה גם לערבים, לא היתה כל גישה לדיונים על בחירת המדינות. זאת ועוד, בקרב הציונים אף לא הייתה תמימות דעים בדבר ההרכב הרצוי. משה שרתוק (שרת), ואתו ציונים אמריקנים, רצו ועדה בעלת משקל וסמכות, ולכן העדיפו השתתפות של המעצמות בוועדה. בן גוריון, ואתו רוב המנהיגים הציונים הארצישראלים, העדיפו ועדה של מדינות קטנות ונייטרליות.9 בסופו של דבר היו הציונים מרוצים למדי מההרכב ובמיוחד מן העובדה שלא נכללה בוועדה מדינה ערבית.10 מי שלא היו מרוצים מהרכב המדינות ומהנציגים שמדינות אלה שיגרו ־ לוועדה היו הבריטים, שעשו מאמצים לשנות כמה מהשליחים של המדינות הלטינו־אמריקניות שבוועדה, אך ניסיונותיהם עלו בתוהו.11

בדיעבד אפשר לראות כי הרכבת הוועדה חוללה תפנית ביחסם של הצדדים המעורבים ישירות בסכסוך לאו״ם. הערבים הגיעו לעצרת מלאי ביטחון, שמגילת האו״ם והרכב חברי הארגון מבטיחים אוזן קשבת לטענותיהם. מהלך הדיונים, בחירת ועדת אונסקו׳פ וכתב הסמכות שלה לא היו לרוחם. הם יצאו מהעצרת בהרגשה שהוליכו אותם שולל ושהארגון הבינלאומי פועל נגדם.12 מכאן ואילך לא רק החרימו את ועדת אונסקו״פ,13 אלא שינו את יחסם לאו״ם ויותר לא נקטו יזמות מדיניות במסגרתו (ולאמיתו של דבר - אף לא בכל מסגרת אחרת). אצל הציונים חל תהליך הפוך. הם הגיעו לעצרת בחיל ורעדה. גישתם הראשונה לאו״ם הייתה כאל טריבונל משפטי, ובהתאם לכך הכינו את תעצומותיהם כמי שמכינים תיק משפטי. במרוצת הזמן עמדו על אופיו של האו״ם והבינו שגוף זה הוא בעיקרו פוליטי, שמתרוצצות בו דעות שונות, שהמעצמות הגדולות אינן תמיד כל יכולות בו, שהוא נתון למניפולציה ופתוח לדעת הקהל; ושבנוסף לכך, יש בו נטייה לפשרה ולמעשיות, להעברת הדיון וההחלטה ממה שצודק למה שאפשרי וישים.14 בניגוד לערבים, שיצאו מהעצרת בעימות עם האו"ם ועם הוועדה, יצאו הציונים בהלך רוח של שיתוף פעולה ובידיעה שיש להם תומכים ובני ברית בזירה הבינלאומית.

אחת עשרה מדינות , שנבחרו להרכיב את ועדת אונסקו"פ ייצגו נאמנה את הרכב עצרת האו״ם, להוציא את גוש המדינות הערביות והמעצמות הגדולות. על פי ניתוח עמדותיהן של המדינות בדיוני העצרת המיוחדת - משימה לא קלה לאור הזהירות והאמביוולנטיות שנקטו רוב הדוברים במליאת העצרת - היה יסוד להניח, כי חוץ מהודו ומאירן, שתמיכתן בערבים הייתה מובטחת, ומאורוגוואי ומגואטמלה, שאימצו את הקו הציוני - שאר המדינות לא הראו נטייה ברורה לצד זה או אחר והיו בהחלט פתוחות לשכנוע לכאן או לכאן. בדיקת ההרכב האישי של הנציגים מגלה תמונה דומה. רוב המדינות שיגרו לוועדה אנשים בעלי ניסיון מנהלי ומשפטי ובעלי נטייה לעצמאות מחשבתית. איש מהם לא היה בארצו מדינאי בכיר ממש, ולאיש מהם לא הייתה מעורבות אישית מכל סוג שהוא - קשרים, רקע - לבעיה הארצישראלית.15

עוד קודם שניגשה לעצם העניין, קיבלה הוועדה כמה החלטות בעלות אופי נוהלי, שנודעה להן חשיבות במהלך חקירתה. ההחלטה הראשונה נגעה לפומב­יות הדיון. כאן מצאו עצמם הבריטים חלוקים על הציונים כאשר האחרונים דרשו לנהל את כל הדיונים בדלתיים פתוחות, ואילו הבריטים דרשו לשמור על סודיות, לפחות כשעה שפקידי המנהל הבריטי בארץ ישראל ימסרו את עדותם. עמדת הבריטים התקבלה, ודבריהם של פקידי המנדט, הנציגים הערבים ואנשי הדת הנוצרים שהעידו בפני הוועדה נשמעו בדלתיים סגורות: הציונים, על פי בקשתם, העידו בפומבי.16  הם חששו אמנם מסידור זה,17 אך בסופו של דבר נתנה הפומביות לעדותם תהודה ציבורית, שהשפיעה מצדה על הוועדה.

החלטה שנייה עניינה היה מינוי קציני קישור לוועדה. הדרישה באה מצדם של הציונים, שחששו שהעובדה שאינם חברים באו״ם תעמיד אותם בעמדה נחותה בהשוואה לערבים ולבריטים במגעיהם עם הוועדה.18 הבריטים התנגדו, אך הוועדה קיבלה את עמדת הציונים, בהסתייגות שתפקיד קציני הקישור יצטמצם לנוכחות בישיבות הפתוחות, למסירת מידע, להעברת מסמכים וכיוצא באלה.19

חשיבות החלטה זו הייתה בשימוש שעשו בה הצדדים. הערבים החרימו את הוועדה וממילא לא השתמשו בזכותם למנות קציני קישור. הבריטים פירשו את ההגבלות ככתבן וכלשונן; שני אנשי הקשר שמינו היו פקידים בכירים באדמיניסטרציה המנדטורית, והם קיימו מגעים ברמה הפורמלית והמנהלית עם הוועדה. הציונים לא הרפו מהוועדה: שני קציני הקישור שלהם - דוד הורוביץ, ותיק ומנוסה מהופעתו בפני הוועדה האנגלו־אמריקנית, ואבא אבן, צעיר ונלהב, אז בראשית דרכו במחלקה המדינית של הסוכנות - היו מטובי הפקידות הציונית. לעזרתם התגייסה כל הצמרת המדינית והפקידותית של הסוכנות היהודית, מתוגברת בעוזרים ובמתנדבים לשעה, רבים מהם יוצאי ארצות מוצאם ודוברי שפתם של חברי הוועדה. אלה ליוו את הוועדה וחבריה בכל אשר פנו, קשרו קשרים ובנו יחסי אמון עם מרבית החברים, מראשית מסיורם בארץ ישראל ועד לימים האחרונים של ניסוח הדין וחשבון. שרתוק, שליווה כבר כמה ועדות חקירה, סיכם את הדברים בצורה הממצה ביותר: ״עת לא הייתה ועדה,״ כך קבע, ״שבמידה כזאת הייתה לנו גישה לחבריה ולמזכיריה. [...] הגענו לידיעה פנימית שבפנימית על הנעשה מאחורי המסך.״20

העתקת קישור