מעמד משרד החוץ

אחד הנושאים שהדריכו את מנוחתו של שרת בכל שנות חברותו בממשלה, שעליהם נאבק, ושבסופו של דבר היה בין הגורמים המרכזיים שהביאו להתפטרותו היה מעמדו של משרד החוץ במערכת הממשלתית הישראלית בכלל והיחס בינו לבין מערכת הביטחון בפרט. במציאות הפוליטית המורכבת של ישראל, שרוב שנותיה עברו עליה במלחמות ובהתגוננות נגד איבת מדינות ערב, זכתה מערכת הביטחון למקום מרכזי ודומיננטי בחיים הציבוריים של המדינה ובמערכות השלטון. שרת נאבק נגד מגמה זו וניסה לשמור למשרד החוץ את מקומו הראוי לו בעיניו ולא התיר ש"ינגסו" ממנו תחומי אחריות ששרת חשב שעליהם להימצא בתחום פעילותו של משרד החוץ. שרת גם עמד על כך שדעתו ודעת משרדו יישמעו בכל נושא שיש לו היבט הנוגע ליחסיה הבינלאומיים של המדינה, אפילו בעקיפין.

גישתו של שרת על מעמד משרד החוץ לא נבעה רק מקנאה לכבוד משרדו גרידא. היא הייתה פועל יוצא של השקפתו ששיקולים של יחסים בינלאומיים ויחס המדינה לעולם החיצון צריכים למצוא את מקומם הראוי במערכת השיקולים הכלליים המעצבים את המדיניות הלאומית. לדעתו, ההתרכזות בממד הביטחוני בלבד או בשיקולי פנים קואליציוניים פוגעת דווקא בביטחונה של ישראל בהיותה צרת אופק וגורמת נזק למצב הביטחוני של ישראל. הבנת עמדתו העקרונית הזו של שרת - בין אם מקבלים את דעותיו המדיניות לכשעצמן ובין אם דוחים אותן - מיטיבה להסביר רבים מהדברים שהציקו לו והעלולים, אולי, להיראות קטנוניים בלעדיה.

לגישה זו ניתן ביטוי באופן בולט בהגנתו התקיפה של שרת על משרד החוץ נגד קטרוגו של בן-גוריון או פעולותיו הבלתי מתואמות של הלה בענייני חוץ. במיוחד במאבק על סמכויות המשרד שניהל שר החוץ נגד משרד הביטחון וצה״ל בעניין יישומם של הסכמי שביתת הנשק, בשאלה של קבלת האחריות באשר לקיום המגעים עם האו״ם ועם נציגי המדינות השכנות. שרת ראה בנושאים אלה עניין של דיפלומטיה ומדיניות חוץ והקפיד על כך שביצועם יהיה בידי משרד החוץ. ואילו מתנגדיו ראו בהם סוגיה שהיבטה המכריע הוא ביטחוני-צבאי וטענו כי לפיכך האחריות צריכה להיות בידי צה״ל. ניסיונות תיאום בין משרד החוץ למערכת הביטחון נתקלו בקשיים לא רק בגלל הוויכוחים העקרוניים אלא גם בגלל ניגודים אישיים. חילוקי דעות חריפים נתגלעו בעניין זה בין שרת (גם כשהיה ראש ממשלה ושר חוץ) ובין שר הביטחון פנחס לבון והרמטכ״ל משה דיין.[[i]] ויכוח זה נמשך בינו לבין דוד בן-גוריון שחזר לממשלת שרת בתפקיד שר הביטחון (פברואר 1955). בלית ברירה קבע שרת פשרה ארגונית מסוימת.[[ii]] הוויכוח בין שרת לבין בן-גוריון על האחריות לענייני ועדות שביתת הנשק נמשך כל עוד הוסיף שרת לכהן בממשלה, והפך אבן נגף מרכזית ביחסיהם.[[[iii] ויכוח זה גלש לעתים גם לתחומים אחרים ויצר מתיחות אף בין כמה נציגים של ישראל בחוץ לארץ לבין אנשי משרד הביטחון שפעלו באותם מקומות. ידועה מאוד פרשת היחסים בין שני המשרדים הקשורה ברכישת נשק בצרפת בתקופה שקדמה למערכת סיני וששרת עסק בה ביומנו בהרחבה רבה. מתיחויות כאלה נתגלעו גם במקומות אחרים, בקנדה למשל.[[[iv] כדי למנוע תקלות כאלה סבר שרת שגם הנספח הצבאי בחוץ לארץ צריך להיחשב כאיש שירות החוץ למרות היותו קצין בצה״ל.[[[v] הוא לא התנגד, כמובן, שמשרד הביטחון יקיים קשרים ישירים עם מקורות אספקה בארצות שונות שלא דרך צינורות משרד החוץ, אך עמד בתוקף על כך שמשרדו ידע ״כל מה שמתרחש במגעי המדינה עם גורמי חוץ״. תביעה זו חלה גם על משרד המסחר והתעשייה, משרד האוצר ומשרד הפיתוח ששלחו נציגיהם לחוץ לארץ וקיימו קשרים עם גורמים שונים במדינות זרות.[[[vi]

הוכחה לכך שאין להתיר פשרות בעניין עקרוני זה ראה שרת בנזק שגרמה ״פלישת״ משרד ראש הממשלה לתחומי מדיניות החוץ, כאשר בפברואר 1956 נוצר מצב שעורר את השאלה אם מנהלי מחלקות במשרד החוץ מסוגלים לייצג כהלכה את עמדות הממשלה ואם הם יודעים אותה. הדבר אירע כאשר שגריר צרפת, פייר ז׳ילבר, התקשר עם מנהל המחלקה למערב אירופה ושאל בעוקצנות ״כלום עליו להסיק כי במקום לעמוד בקשר עם מנהל המחלקה למערב אירופה במשרד החוץ מוטב לו לשאוב ידיעותיו על קו הממשלה מטדי קולק, המקורב לראש הממשלה?״ ז׳ילבר ביקש להתקבל אצל שרת בעניין דה ״להבהרה המצב״.[[[vii] אפיזודה זו הרעימה מאוד את שרת. מאבקו של שרה נשען על ההנחה כי במדינה מתוקנת המקפידה על קיום סדרים מנהליים נאותים, חייבות כל שלוחותיה הרשמיות בחוץ לארץ לפעול במתואם ובכפיפות לראש הנציגות, שהוא הנציג הבכיר של המדינה והאחראי הראשי על שמירת האינטרס הלאומי בארץ מושבו.

אחרי פרישתו מן הממשלה שמע שרת בצער על ירידת המורל בקרב עובדי משרד החוץ והשתררה עצבנות, מתיחות, אי-ביטחון וחוסר מנוחה נפשית בתוכם בגלל שמשרד החוץ הידרדר למצב ״שאינו משרד עצמאי כלל אלא סניף למשרד ראש הממשלה״.[[viii]] ואכן, בימי יורשיו של שרת השתנה מעמד משרד החוץ. משרד ראש הממשלה הפך לגורם המרכזי בעיצוב מדיניות החוץ הישראלית, לפחות בגזרותיה העיקריות. חומרת תופעה זו התמתנה במידה מסוימת כיוון שגם גולדה מאיר, כמו שרת לפניה, הייתה לראש ממשלה אחר שכיהנה כשרת חוץ וזכתה להמשך הזיקה האישית אליה מצד עובדים רבים של המשרד. תרמה לכך גם העובדה שכמה מן המנכ״לים של משרד ראש הממשלה, היו בעלי נטיות בולטות לעיסוק בענייני מדיניות חוץ, וכן גם עובדים בדרגים אחרים במשרד זה, היו אנשי משרד החוץ בעבר. אך היו גם גילויים קיצוניים של עקיפת שר החוץ בשנים 1970-1969, ויצירת קשר ישיר בין ראש הממשלה (גולדה מאיר) לבין השגריר בוושינגטון (יצחק רבין). יותר מאוחר, בשנת 1976, בהיות רבין בעצמו ראש ממשלה, נעקף משרד החוץ בקשר מיוחד שנוצר בין רומניה לבין ישראל.[[ix]]

לגבי מעמד משרד החוץ במערכת השלטונית בארץ נראה שהדבר תלוי בטיב אישיות שר החוץ וראש הממשלה וכמובן במצב המדיני. למשל, משה דיין, כשר החוץ נהנה מעצמאות בניהול מדיניות החוץ במידה שאף אחד מקודמיו לא זכה לה. עניין אחר הוא אם גם משרד החוץ בכללו נהנה בתקופתו מחיזוק מקביל במעמדו.[[[x] אך זו סוגיה נפרדת הקשורה ביחסו של שר החוץ לעובדי משרד החוץ, ועל כך להלן בנפרד. נראה שאבא אבן היטיב להגדיר את מצבו של שר החוץ בישראל כמי שצריך להתגונן באופן מתמיד מפני פלישת עמיתיו השרים - ולא רק ראש הממשלה - לתחומו. בישראל ״הדיפלומטיה היא עסקו של כל אדם. לעתים קרובות הייתה לי הרגשה שאני אחד מעשרים שרי חוץ״.[[xi]]

שאלה שרק העתיד ימציא לה פתרונים היא האם השלום עם כל ארצות ערב - אם אומנם יבוא - יגרום לחיזוק מעמדם של משרד החוץ והדיפלומטיה של ישראל, בניגוד לשנים הארוכות בהן אנשי הביטחון וצה״ל היו הגורם המרכזי במערכת השלטון המדיני בארץ. או האם כל עוד לא יתבסס שלום אמת בקרב שכנותינו כולן - ממרוקו, ועד תימן ועד עיראק - יהיה מאמצנו הלאומי המרכזי ממוקד בקיום ביטחוננו תוך הענקת עדיפות נמוכה לדיפלומטיה. שילוב נבון של המאמצים, הביטחוני, המדיני והדיפלומטי, תוך התעלמות משיקולי יוקרה אינו עניין קל, אך בצורת ביצועו נבחנים מנהיגיה של אומה.

מבנה משרד החוץ

מייד לאחר קבלתה של החלטת עצרת האו״ם מה-29 בנובמבר 1947, מינו המוסדות הלאומיים בארץ ישראל ועדה לתכנון המבנה המנהלי של הממשלה העתידה לקום. ועדת משנה, בראשות ד"ר ולטר איתן, עסקה בתכנון מבנה משרד החוץ. איתן שימש אז כמנהל המוסד להשתלמות שליד המחלקה המדינית של הסוכנות היהודית ועם ההכרזה על הקמת המדינה מונה למנהל הכללי של משרד החוץ.[[xii]]

משה שרת, שר החוץ הראשון, העיד על עצמו במידה מסוימת של חוסר דיוק, ואולי של ענווה שלא במקומה, ש״מעולם לא עסקתי בארגון ולא גיליתי שום כושר מעשה מיוחד בפעולה ארגונית. משרד החוץ הוא אומנם לא מהגרועים שבמשרדים אבל הצלחתי בו הרבה יותר על ידי רשת מסועפת של יחסים אישיים מאשר על ידי עיצוב יעיל של מסגרת ודפוסים ארגוניים״.[[xiii]] לאמיתו של דבר הצליחו שרת וחבר עוזריו הקרובים לעצב בהדרגה למשרד החוץ מסגרות ארגוניות ברורות למדי. על המבנה שהתפתח במרוצת השנים אפשר לעמוד מתוך עיון בפרקים על משרד החוץ שהופיעו בשנתוני הממשלה בשנים שמאז קום המדינה. רמז למבנה משרד החוץ נמצא גם ביומנו של שרת המספר כיצד העביר ליורשתו, גולדה מאיר, את המשרד.[[xiv]] משרד החוץ, כשהוקם, כלל את נושאי המשרות והיחידות הבאות: מנכ״ל, מזכיר כללי (למנהלה), יועץ מדיני, יועץ לתפקידים מיוחדים, יועץ משפטי, יועץ. וכן אגף מדיני שהתחלק לשבע מחלקות גיאוגרפיות - ארצות הברית, מערב אירופה, מזרח אירופה, חבר העמים הבריטי, מזרח התיכון, אמריקה הלטינית ואסיה. מדי שנה בשנה שוכלל המבנה. הוקמו מחלקות חדשות ער שבשנת 1951/2 היה המבנה מגובש למדי:

•                   לשכת השר ויועציו (הללו שנזכרו לעיל וכן נוספו עוד יועץ לענייני ירושלים ויועץ לענייני שילומים מגרמניה).

•                   לשכת המנכ״ל וארבעה סמנכ״לים.

•                   קבוצת המחלקות המרחביות (שנזכרו לעיל).

•                   קבוצת מחלקות תפקודיות (קונסולרית, משפט, הסברה, חקר, ארגונים בינלאומיים, כלכלית וטקס).

•                   קבוצת מחלקות מנהליות (מנגנון, קשר, כספים, רישום, משק).

עד שנת תשכ״ח חלו שינויים קלים בלבד במספר הסמנכ״לים והיועצים. נוספו מחלקות או לשכות תפקודיות נוספות לוועדות שביתת הנשק, לתכנון מדיני-כלכלי, להדרכה ארגון ושיטות, לסיוע בינלאומי ולאורחי חוץ. הוקמה מחלקה לאפריקה ונוסף ארכיון לתיעוד היסטורי. באגף המרחבי היו 8 מחלקות, באגף התפקודי 13 מחלקות ובאגף המנהלי 12 מחלקות. מספר עובדי משרד החוץ במשרד הראשי בארץ גדל בשנים אלה מ-310 ל-438 (כולל עובדי שירותים) ומספר העובדים בנציגויות בחוץ לארץ (לא כולל עובדים מקומיים. לא-ישראלים) גדל מ-546 ל-869 (מתוכם 64 בחוזה מיוחד). מספר הנציגויות בחוץ לארץ מכל הסוגים (שגרירויות, צירויות, קונסוליות ונציגויות אחרות) גדל באותה תקופה מ-51 ל-92.[[xv]]

היו תחומי פעולה במשרד שמשכו את תשומת לבו המיוחדת של שרת, והוא אף חיפש להם פתרון ארגוני. כך, למשל, תכנן להקים מחלקת הסברה (נובמבר 1953) שתחלוש ״על שני משטחים - משלוח מתמיד של חומר הסברה לנציגויות ופעולה שיטתית להידוק קשרי התרבות עם הגולה והנחת צינורות ההשראה אליה״. שרת סבר שמוטב כי הדבר ייעשה במסגרת מחלקת ההסברה, ולא תוקם לכך מחלקה מיוחדת לקשרים עם הגולה. ״ראשית כדי שלא ליצור בעיה לגבי הקשרים עם הסוכנות, שבעצם מכוונת פעולה זו לרשת את מקומה, וכן שלא לעורר קנאה בחוגים יהודיים מסוימים וגם בקרב ממשלות, פן משרד החוץ זומם לפלוש לתחומים לא לו ולהתערב בענייני פנים של קהילות יהודיות בנכר״.[[xvi]] במרוצת השנים הוקמה, בכל זאת, מחלקה מיוחדת לטיפוח הקשרים עם התפוצות, כמו שגם מערכת קשרי התרבות הופרדה ולטיפוחם הוקמה מחלקה מיוחדת.

גם בעיית המעקב של משרד החוץ אחר הנעשה בארצות השכנות כפרט ובעולם כולו בכלל העסיקה את שר החוץ. משרדי חוץ אחרים מצאו פתרונות שונים ומגוונים לעניין זה. שרת הקים לצורך זה את מחלקת
החקר.[[xvii]] כבר מראשית קיומה נוצרה בעיה לגבי טיב עבודת מחלקה זו והמקום הראוי לה במסגרת הכללית של הגופים המופקדים על הערכת המודיעין הלאומית. במציאות המיוחדת של ישראל נמצאת האחריות המרכזית בתחום זה בידי מוסדות שמחוץ למשרד החוץ. מאז ומתמיד הורגש שיש בכך פגם ונעשו ניסיונות ליצור מערכת מגוונת יותר של מוסדות העוסקים במודיעין הלאומי, אך בעיה זו טרם מצאה את פתרונה. ניסיון כזה נעשה בימי כהונתו של יגאל אלון כשר החוץ. מחלקת החקר הורחבה אז מאוד, כתוצאה מדין וחשבון ועדת אגרנט שהוקמה אחרי מלחמת יום הכיפורים, אך שוב צומצמה בימי משה דיין, יורשו בתפקיד שר החוץ.

שרת רצה גם למנות עובד מיוחד ״לקשרי ציבור, להסברת מדיניות המשרד לאנשי כנסת, לעורכי עיתונים. לאנשי מפתח״.[[xviii]] גם בעיה זו לא מצאה את פתרונה המשביע רצון. הוקמה, אומנם, במרוצת השנים, מחלקה מיוחדת ל׳׳קשרי ציבור״ אך רישומה אינו ניכר. משרד החוץ הישראלי, כמו משרדי חוץ רבים אחרים בעולם, ממשיך לסבול ניכור מצד דעת הקהל ומן העובדה שהציבור הלאומי שלו אינו יודע, בדרך כלל, הרבה על פעולותיו, אינו מבינן ורווחים בו מושגים מסולפים על עבודת המשרד ואורח חיי נציגיו.[[xix]] שרת תמך גם ברעיון שהביא בפניו דוד הכהן (24 באפריל 1957) שימונה איש מיוחד במשרד לטיפוח היחסים עם עמי אסיה ואפריקה (אך שלל את הרעיון שימונה לצורך זה תת-שר).[[xx]] שרת לא היה אז חבר ממשלה, אך הרבה עדיין להתעניין בפעולות המשרד. מכל מקום חל שיפור ארגוני בטיפול ביחסים עם מדינות אסיה ואפריקה בתקופה מאוחרת יותר, בשנות השישים, שהיו תקופת השיא והפריחה בקשריה של ישראל עם יבשות אלה.

המבנה היסודי של המשרד לא השתנה הרבה בימי גולדה מאיר מלבד מה שהתחייב, כאמור לעיל, מן ההתרחבות הגדולה ביחסי החוץ, בייחוד עם יבשת אפריקה, פתיחת נציגויות רבות ופיתוח תוכנית מסועפת של סיוע חוץ. התארגנות מחדש חלה בשנת תשכ״ח, כאשר מחלקות מרחביות אחדות פוצלו ורוכזו באגפים.[[xxi]] בתקופת כהונתו של אבא אבן נערכו שינויים נוספים במבנה המשרד. עיון בדו״חות השנתיים, כפי שהתפרסמו בשנתוני הממשלה, אינו מאפשר לקבוע בוודאות מה משינויי המבנה התכופים האלה היו מחויבים עניינית ומה נגרם בגלל הצורך למצוא פתרונות לבעיות שיבוצם של עובדים בכירים שהביא לפיצול מחלקות קיימות, להקמת מחלקות נוספות, או למינוי סמנכ״לים ויועצים במספר לא קבוע ומוגדר. שינויים אלה הביאו לידי כך שנוצר מבנה בלתי ברור ובלתי מאוזן של יחידות. מחלקות גדולות מאוד מצד אחד ומחלקות של איש אחד מצד שני. חלוקת הסמכויות בין הסמנכ"לים והיועצים לגבי המחלקות השונות השתנתה גם היא לעתים קרובות.[[xxii]]

בזמן כהונתו של יגאל אלון כשר החוץ פורסמו בעיתונות ידיעות על ארגון מחדש במשרד החוץ שהוצע בראשית 1976 על ידי ועדה מיוחדת שנתמנתה במשרד. הכוונה הייתה לייעל את תפקודה של הנהלת המשרד, להחזיר סמכויות למנהלי מחלקות, לסגניהם ואף לעובדים זוטרים יותר כדי לאפשר לעובדים הבכירים להפנות את זמנם למחשבה ולדיון בעניינים עקרוניים. תוכנית זו נראתה חשובה כדי להביא ״להבראת המורל בקרב עובדי משרד החוץ בירושלים ובנציגויות בחוץ לארץ כאחת״. הובטחה אז ״תקשורת טובה לא רק מלמעלה כלפי מטה אלא גם בכיוון ההפוך, מלמטה כלפי מעלה". לא נמצאה עדות שרפורמה זו, אם אומנם בוצעה, הצליחה ושהופחו ״חיים חדשים במשרד שהתסכול הוא מאפיינו העיקרי״.[[xxiii]]