מדיניות החוץ של מדינת ישראל צמחה מן הפעולה המדינית של התנועה הציונית וממדיניות היישוב היהודי בארץ-ישראל בימי המנדט הבריטי. לשירות החוץ הישראלי קדם מנגנון מסועף של הסוכנות היהודית, שפעל כמדינה-בדרך ברחבי העולם, וקידם את מטרותיה של התנועה הציונית. תוך זמן קצר הפך מנגנון זה לשירות דיפלומטי מאורגן ומסודר של מדינה החברה בקהילייה הבינלאומית. ישראל ביססה כבר בשנותיה הראשונות את מעמדה בין האומות וקשרה קשרים דיפלומטיים עם מדינות רבות. שנה לאחר הקמתה התקבלה כחברה רשמית בארגון האו״ם.

בצד התהליך המוצלח של כינון קשרי חוץ, התפתחו תהליכים מורכבים, שאפיינו את מדיניות החוץ הישראלית בעשור הראשון לקיומה. העיקריים שבהם היו

מתח מתמיד בין מדיניות חוץ וביטחון,

ניסיונות להשגת הסדר עם המדינות השכנות כולל פיתוח מערך קשרים בלתי-רשמי איתן,

יחסים מתוחים עם ארגון האו״ם ועם שלוחותיו בישראל,

אוריינטציה בינלאומית בעולם מחולק בין שני גושים,

וחיפוש בת-ברית מעצמתית, שתבטיח חוזה הגנה וערובה ביטחונית.

המתח בין מדיניות החוץ והביטחון

המערכת הביטחונית, ובן-גוריון בראשה, קבעה בעשור הראשון את סדר היום במדיניות החוץ. מדיניות החוץ הגיבה במקרים רבים על מהלכים ביטחוניים, פעמים אף הוכפפה להם והתקשתה להוביל את המדיניות הלאומית.

המתח בין המדיניות הביטחונית למדיניות החוץ פרץ בעוצמה רבה סביב פעולות הגמול ומדיניות הביטחון השוטף של צה״ל והגיע לשיא בשנת 1955 בשתי פעולות-גמול -

בראשית השנה בפעולת עזה,

ובסופה במבצע ״כינרת״.

פעולות אלה ואחרות, שהיו מרכיב עיקרי במדיניות הביטחונית של ישראל בשנות החמישים, השפיעו על דרכה של הפעילות הדיפלומטית הישראלית.

במקרים רבים הן נקבעו ללא תיאום עם מעצבי מדיניות החוץ בארץ או עם שליחיה בבירות השונות,

פעמים רבות הן נקבעו בעיתוי מדיני גרוע, ללא הסברה מדינית מתאימה וללא התחשבות עם מהלכים מדיניים, שנקטו נציגי ישראל בעולם.

הצירים והשגרירים של ישראל התקשו לא פעם לתרץ את מדיניות הממשלה ומצאו עצמם נגררים אחרי מדיניות ביטחונית, שנקבעה בארץ. מסמכי משרד החוץ גדושים בתכתובות של שר החוץ ונציגי ישראל בוושינגטון, לונדון, פריס וניו-יורק, שהופתעו מפעם לפעם מפעולה זו או אחרת והתרעמו על הנזק שנגרם למדיניות החוץ הישראלית.

״ממעמד של תובעי זכות ועלבון הפך מעמדנו לזה של מתגונן בפני הערכה בינלאומית שלילית״,

מתלונן אבא אבן, שגריר ישראל בארצות-הברית, באחד ממברקיו על מבצע עזה בפברואר 1955. וזו רק דוגמה אחת של אשגרים, שנשלחו אחרי פעולת קיביה ב-1953, אחרי פעולת ״כינרת״ בדצמבר 1955 ועוד רבות אחרות. זעקותיו של השגריר, במקרה זה אבא אבן, יותר ממה שהן מעידות על תסכולו של נציג ישראלי בשטח, הן מעידות על הכפפת מדיניות החוץ לביטחון ועל הקושי בתכנון מדיניות חוץ ובביצועה.

הסכמי שביתת הנשק לא הביאו שקט בגבולותיה של ישראל, וכבר בשנת 1949 החלו ה״הסתננויות״ מגבול ירדן אל תוך שטחה של ישראל. ההסתננויות החלו כמטרד ליישובי הגבול מצד פליטים או פלחים ערבים, שביקשו לחזור אל כפריהם ורכושם מעבר לגבול, אך בהדרגה חדרו ״מסתננים״ גם למטרות שוד וביזה ואחר-כך גם רצח וחבלה.

המדיניות הישראלית הייתה למנוע את שובם של הפליטים לתחומי ישראל ולאפשר, לכל היותר, חזרה מצומצמת ומסודרת במסגרת איחוד משפחות. המדיניות ביקשה לנהוג ביד קשה כלפי המסתננים, כדי למנוע אותה. אך במשך השנים, ככל שגברה התופעה וככל שגדל מספרם של הישראלים שנהרגו בפעולות אלה, גברה התפיסה, שזוהי בעיה ביטחונית, אשר יש להגיב עליה גם בכוח צבאי. העובדה שההסתננויות היו אל תוך יישובי הספר המבודדים, שבהם חיו עולים חדשים, אשר התקשו להתמודד עם בעיות היום-יום ולא קיבלו את הכלים המתאימים להתמודד עם התופעה - השפיעה על רמת התגובה ועל ההחלטה למנוע אותה בכל מחיר.

לכאורה צריך היה מנגנון האו״ם בארץ-ישראל למנוע הפרות ופגיעות מעבר לגבול באמצעות ועדות שביתת הנשק, אך למעשה נוהל העבודה של הוועדות לא אפשר זאת, ובפועל הן לא הצליחו למנוע את ההסתננויות או את סכסוכי הגבול. על הבטחת השקט בגבולות ומניעת סכסוכי גבול הופקדו צה״ל ומערכת הביטחון, אך כמו בנושאים האחרים, הייתה כאן נקודת מפגש בין מדיניות הביטחון ומדיניות החוץ ופרצו מחלוקות חוזרות ונשנות בין ראשי שתי המערכות, שביטאו תפיסות בסיסיות שונות. בתקופה הקצרה עד סוף 1953, מועד פרישתו של בן-גוריון ומינויו של משה דיין לרמטכ״ל, נשמעו כבר כל הטיעונים על

יעילות ההרתעה של מדיניות הגמול מחד,

ועל פגיעתה בכוח העמידה של ישראל במערכת הבינלאומית מאידך.

הוויכוח הפנימי

בין הגישה ה״ביטחונית אקטיביסטית״, שתמכה בתגובת גמול צבאית על הסתננויות או הטרדות מעבר לגבול,

לגישה ה״מדינית״, שביקשה לשקול כל תגובה גם לפי אמות מידה מדיניות,

פרץ כמעט מן הפעולה הראשונה, אך הלך וגבר ככל שפעולות הגמול היו תכופות יותר ופוגעות יותר. בשנים 1955-1956 הוא הגיע לשיאים במחלוקת האישית בין בן-גוריון לשרת, אך הטיעונים שנשמעו בשנים הראשונות, לא היו שונים במהותם מאלה שבאו אחר-כך, והשמיעו אותם אישים שונים במערכת הפוליטית. המחלוקת לא הייתה על הלגיטימיות של השימוש בכוח; גם המתנגדים לפעולות הגמול סברו שיש לישראל הזכות להגיב בכוח נגד מסתננים שפגעו באזרחיה. הוויכוח היה על

עוצמת התגובה,

על בחירת העיתוי

ועל השימוש במדיניות הגמול בכלל השיקולים שלפיהם מנווטת המדינה את מהלכיה.

בן-גוריון ושרת - שתי תפיסות של מדיניות לאומית

מדיניות החוץ והביטחון של ישראל נוהלה בידי שני אישים: ראש הממשלה ושר הביטחון דוד בן-גוריון, ושר החוץ משה שרת. על-כן, יש להבין את תפיסתם את המדיניות הלאומית של ישראל בעשור הראשון ומעמדם במערכת.

מורכבות היחסים האישיים בין השניים ושנות המאבק הקשה ביניהם, בין 1955-1956, הסיטו את תשומת הלב מן העמדות העקרוניות בנושאי חוץ וביטחון, שייצגו בהשקפותיהם ובמעשיהם. בן-גוריון ושרת מייצגים שתי תפיסות שהיו שליטות במערכת המדינית הישראלית בעשור הראשון, אך סביב כל אחד מהם התרכזה קבוצה של אישים מכל גווני המערכת הפוליטית, שתמכו בגישתם.

אנשי הצבא ומשרד הביטחון תמכו בגישתו של בן-גוריון וכן שרי ממשלה ממפלגתו, כגולדה מאיר, או ממפלגה אחרת, כמו הרב יהודה לייב מימון, וכן חברי כנסת מהמפלגות השונות.

לעומתם, דיפלומטים ואנשי משרד החוץ, כמו אבא אבן, אליהו אילת, ולטר איתן וגדעון רפאל, תמכו בשרת, וכן חברי ממשלה ממפלגתו, כאליעזר קפלן, או ממפלגות אחרות, כמשה שפירא ופנחס רוזן.

בן-גוריון ניתח את המציאות מנקודת מבט ביטחונית. הוא ראה את עיקר ייעודו בהבטחת קיומה. כל מהלכיו היו מכוונים לחיזוקה של ישראל, ולשם כך הוא שיעבד את כל המערכות. מטרתו הייתה להעצים את המפעל הלאומי ולהעמידו על בסיס מוצק מכל הבחינות, אבל ראש וראשון היה הביטחון, אשר בעצם כלל הכול: צבא, קשרי חוץ, חברה וכלכלה. בן-גוריון לא זלזל בחשיבות יחסי החוץ של ישראל ובבניית מקומה במערכת הבינלאומית, אך הוא העריך, שישראל תקנה את מקומה בזכות כוחה ומעשיה, ובלשונו:

״מצבנו יהיה תלוי במה יעשו היהודים ולא במה יעשו הגויים״; או בגרסה אחרת: ״ההיסטוריה אינה נעשית על-ידי דיבורים, אלא על-ידי מעשים״.

בן-גוריון לא האמין, שהדיפלומטיה יכולה לשמש תחליף לפעולה צבאית. עיקר מטרתה של הדיפלומטיה, בעיניו, הוא לשמש כלי-שרת להבטחת הצרכים הקיומיים של ישראל, כפי שהם באים לידי ביטוי ונקבעים במדיניות הביטחון. הוא גם קרא את המציאות בעיניים פוליטיות פנים-ישראליות, ובקובעו את מדיניותו ראה לפניו את ציבור הבוחרים. הוא הכיר, שהדבק המחבר את חלקי האוכלוסייה השונים הוא עצם הקיום, שבא לידי ביטוי בביטחון ובצבא.

שרת, לעומתו, היה אמון על חשיבה דיפלומטית. הוא העריך כמובן את חשיבותו של הביטחון לקיום המדינה ולא שלל את השימוש בכוח כמכשיר לקיום ביטחוני. אבל שרת ראה את בעיית הביטחון בתוך מכלול מדיני רחב יותר, והיה סבור, שביטחון ניתן להשיג לא רק בכוח הנשק, אלא גם מכוחה של המדינה להתקיים במערכת הבינלאומית ולנהל קשרים כלכליים ומדיניים בתוכה. בניגוד לבן-גוריון, היה חשוב בעיניו ״מה יאמרו הגויים״, והוא סבר, שיש להתחשב בשיקולים מדיניים שעה ששוקלים מבצעים צבאיים. מעורבותו במשך שנים בעשייה הדיפלומטית עשתה אותו רגיש מאוד לצד המדיני. הוא ביקש למנוע גינוי של ישראל במוסדות בינלאומיים, ופעמים לא מעטות היה מוכן להמתין בביצוע פעולות צבאיות כדי למנוע גינוי כזה או כדי לא לפגוע בהישגים מדיניים שעמדו בפתח.

בן-גוריון ושרת מייצגים אפוא שתי תפיסות שליטות במערכת המדינית הישראלית, מאז ועד היום.

ניסיונות להסדר עם המדינות הערביות השכנות

שיחות שביתת הנשק ב-1949, שסיימו את מלחמת העצמאות, הן בבחינת אירוע אחד ברצף הניסיונות למצוא הסדר בין ישראל לשכנותיה. ועידת הפיוס בלוזאן, שהתקיימה בעקבותיהן, וניסתה להביא להסדר מדיני בין הצדדים, ניצבת בהמשכו של אותו רצף. שתי מערכות השיחות התקיימו מכוח החלטות האו״ם, ונציגיו ניהלו אותן והיו מעורבים בכל אחד משלביהן. השיחות לא היו ישירות, צד שלישי תיווך בין הצדדים, אך במהלכן התנהלו פגישות ומגעים בלתי-רשמיים, שכמותם המשיכו והתקיימו גם אחריהן. את שתי מערכות השיחות ריכז משרד החוץ, אך הוא לא עיצב בעצמו את הקו שהנחה את מנהלי השיחות. במהלכן התגלתה כל העת אותה מתיחות בין מדיניות חוץ לביטחון.

שיחות שביתת הנשק החלו ברודוס ב-13 בינואר 1949 עם מצרים. הן התנהלו בחסותו של המתווך מטעם האו״ם, ראלף באנץ׳. שני הנציגים הבכירים במשלחת ישראל היו

      ראש אג״ם, יגאל ידין, שייצג את צה״ל,

      ומנכ״ל משרד החוץ, ולטר איתן.

לצדם השתתפו אישים נוספים משני גופים אלה. המשא-ומתן נמשך שישה שבועות. בתחילת השיחות הציגו המצרים והישראלים עמדות נוקשות. מצרים דרשה, שישראל תפנה את כל השטחים שכבשה במהלך מבצע ״יואב״ ומבצע ״חורב״, שכללו את העיר באר-שבע, את רצועת החוף מאשדוד עד יד-מרדכי, רצועת שטח מבית-ג׳וברין עד מג׳דל (אשקלון), את ביר עסלוג׳ (אזור רביבים) ואת הכפר עוג׳ה (ניצנה) וסביבתו. ישראל תבעה שהמצרים יפנו את רצועת עזה, שכבשו בעת פלישתם לארץ-ישראל.

לאחר משא-ומתן מייגע של שישה שבועות הסכימו המצרים לקבל את תביעת ישראל, שקווי הפסקת האש ייקבעו כקווי שביתת הנשק, תמורת הסכמה ישראלית לפירוז צומת הדרכים בעוג׳ה וסביבתו, וקביעת אזור דילול כוחות משני צדי הגבול. למעשה הסכימה ישראל גם לנוכחות המצרית ברצועת עזה.

פירוז עוג׳ה היה אחד מסלעי המחלוקת העיקריים, שמנעו הסכם בשלב מוקדם יותר של השיחות. ההתנגדות באה מצד יגאל ידין וקציני צה״ל, שקבעו נחרצות כי הצומת חיוני לביטחונה של ישראל ואין להסכים לפירוזו. ידין וחבריו במשלחת, בהם יצחק רבין, היו כה נחרצים בדעתם עד שהסכימו לוותר על חתימת הסכם שביתת הנשק ״ולמשוך את העניין״ בלי הסכם, כדבריו של ידין; או כפי שהעריך רבין:

      ״יש לנו נשימה ארוכה ... מאשר למצרים ויכולים אנו להתמיד יותר במלחמת עצבים ... ואם לא      [נצליח] לוותר תמיד נספיק״.

אנשי משרד החוץ לא קיבלו את הערכות הקצינים והדגישו את החשיבות המדינית של חתימת הסכם ראשון עם מדינה ערבית, ושל ביסוס מעמדה הבינלאומי של ישראל בעטיה של חתימה זו. הקצינים דחו את הערכתם והאשימו אותם, כי אינם מבינים בביטחון ומוכנים לוותר בקלות. אנשי משרד החוץ טענו נגדם, שאינם גמישים מספיק, נוקטים בגישה קיצונית של ״יקוב הדין את ההר״, ובכך מקשים על השגת הסכם ומזיקים למעמדה הבינלאומי של ישראל.

ההכרעה נפלה בממשלה. אחרי ששקלה שיקולים מדיניים וצבאיים, היא החליטה נגד עמדתו של ידין.

מצד אחד שוכנעה הממשלה, שכישלון השיחות כרוך בסיכון מדיני, אם הנושא יועבר למועצת הביטחון של האו״ם;

ומצד שני נתן ההסכם אפשרות מניחה את הדעת לביצוע תוכנית צבאית להשתלטות על הנגב הדרומי וכיבוש אילת.

ההסכם נחתם ב-24 בפברואר 1949. הוא החשוב שבהסכמים אלה,

      ״המאורע הגדול ביותר של שנת הגדולות והנצורות״,

כדברי בן-גוריון, שכן הוא פָּתח פֶּתח לבאים אחריו והתפרש כצעד ראשון לקבלת לגיטימציה בינלאומית לתוצאות מלחמת העצמאות.

השיחות עם לבנון, שהתקיימו בראש-הנקרה, היו קצרות יותר (1-23 במארס). גם בהן השתתפו נציגים צבאיים ומדיניים, אך בדרגים נמוכים יותר. נקודות המחלוקת היו מצומצמות יותר, והעיכוב העיקרי נבע מגישת הדרג הצבאי לקשור בין השיחות האלה לשיחות עם סוריה. ישראל החזיקה בארבעה-עשר כפרים בלבנון, ודרשה כתנאי לפינויָם התחייבות סורית לפנות את השטחים שסוריה החזיקה בתוך ישראל (מובלעת משמר-הירדן). עמדה זו לא הייתה מקובלת על אנשי משרד החוץ במשלחת הישראלית. בן-גוריון הכריע בסופו של דבר לטובת הקו של משרד החוץ, לאחר ששוכנע, כי חתימת ההסכם תחזק את תביעתה של ישראל בזירה הבינלאומית ובאו״ם על הנגב הדרומי, ותסייע לה לקראת השיחות עם ירדן. ההסכם עם לבנון קבע את הגבול הבינלאומי כגבול בין שתי המדינות, וישראל נסוגה מן הכפרים שכבשה.

השיחות עם ירדן החלו רשמית ב-4 במארס ברודוס, אך שיחות לא-רשמיות התנהלו בין שתי המדינות כבר בסוף 1948. מערכת היחסים המיוחדת עם המלך עבדאללה אפשרה דיון מוקדם על הסדרי שביתת הנשק, ואפילו שיחות על שלום. נציגי ישראל ביקרו בירדן עוד לפני פתיחת השיחות הרשמיות, ואופי השיחות היה שונה מכל אלה שקדמו להן ומאלה שבאו אחריהן. הסדר על הפוגה בירושלים הושג בין שני המפקדים של העיר, משה דיין ועבדאללה טל, עוד בסוף נובמבר 1948. לשיחות הרשמיות שלח המלך נציגים בדרג נמוך, ולא העניק להם סמכויות החלטה. עיקר הדיון התנהל בארמונו שבשוּנה. נציגי ישראל - יגאל ידין, משה דיין, ולטר איתן ויהושפט הרכבי - נפגשו לכמה שיחות עם המלך ואנשיו, ובסופן הוסכם על תיקוני גבול, שפירושם היה סיפוח ״המשולש הקטן״ לישראל. שטח זה כלל את כביש ואדי ערה וכמה כפרים ערביים שעברו לתחום ישראל, לא בלי תרעומת ופיטורים בחצר המלך. ישראל פיצתה את ירדן בשטחים אחרים, שהעבירה לתחומה באזור הר חברון, אך התמורה לא הייתה חלופה שווה בערכה הטריטוריאלי. הוויתור הירדני נעשה בלחץ איום צבאי, שלוּוָה בהכנות מבצעיות של ישראל לכיבוש השומרון. ההסכם שהושג במשא-ומתן הסודי, הוכנס להסכם שביתת הנשק ונכלל כלשונו בסעיפיו. כמה נושאים, בהם הסדרים בירושלים ובאזור לטרון, נשארו פתוחים בהסכם שביתת הנשק והיו נושא לדיון בין שתי המדינות עוד שנים רבות.

ההסכם עם ירדן היה דגם של שילוב מוצלח בין מהלכים מדיניים וצבאיים. את עיקר המשא-ומתן ניהלו נציגי הצבא, ואנשי משרד החוץ חסו בצלם. אבל שילוב של איום צבאי תוך ניהול משא-ומתן נתן עדיפות לישראל, והיא הצליחה להשיג שטחים שהיו חיוניים לביטחונה, בלי להילחם.

שיחות שביתת הנשק עם סוריה היו הקשות והממושכות ביותר. הן ארכו למעלה משלושה חודשים, וזירת הפעילות הדיפלומטית נעה בין תל-אביב, ניו-יורק, וושינגטון ודמשק. שני הצדדים הציגו עמדות יסוד נוקשות והחלטיות, והותירו מרווח קטן למיקוח. קשיי המשא-ומתן היו פועל יוצא של המציאות הצבאית ששררה בשטח לאחר תום הקרבות. במהלך המלחמה הצליחו הסורים להתבסס בשטחים שממערב לגבול הבינלאומי, שנודעה להם חשיבות רבה למקורות המים של ישראל (הם החזיקו בראש-גשר גדול באזור משמר-הירדן, עם שלוחה צפונית בין הגבול הבינלאומי והחולה; בגדה המזרחית של הירדן, מדרום למשמר-הירדן; בראש-גשר קטן ממערב לשפך הירדן, בשטח שבין הגבול הבינלאומי והכנרת מדרום לעין-גב; ובגזרה הצפונית בשטח קטן ממערב לגבול הבינלאומי, באזור שבין הבניאס לדן).

השיחות הרשמיות החלו ב-5 באפריל, בשטח ההפקר שבין מחניים למשמר-הירדן. השתתפו בהן, כמו בשיחות הקודמות, נציגים של הדרג המדיני והביטחוני של שני הצדדים, אך לא באותה רמת ייצוג כמו בשיחות עם מצרים. ימים ספורים קודם לפתיחתן אירעה הפיכה צבאית בדמשק, בסיוע אמריקאי, ואת השלטון תפס הקולונל חוסני זעים. עובדה זו השפיעה על מהלך השיחות וקבעה את קצבן. עמדת המוצא של ישראל הייתה דרישה לנסיגה סורית לגבול הבינלאומי וקביעתו כקו שביתת הנשק. נציגיה לא היו מוכנים לסגת מעמדה זו לאורך כל השיחות. עמדה זו התבססה על התקדימים מהשיחות עם מצרים ולבנון, בהן נקבע הגבול הבינלאומי כקו שביתת הנשק. הישראלים גם טענו, שהימצאות כוחות סוריים בתחומי מדינת ישראל מהווה איום על ביטחונה. הסורים, לעומת זאת, נהנו מיתרון שליטתם בשטח וביקשו בהזדמנות זו לתקן עוולה שנגרמה להם בהסכם בין אנגליה לצרפת לאחר מלחמת-העולם הראשונה. על-כן הם ביקשו לקבוע את קו הלחימה כקו שביתת הנשק, וגם כשנסוגו במהלך השיחות מעמדה נחרצת זו והסכימו לחזור לגבול הבינלאומי בחלק מהגזרה, דרשו לקבוע את קו המים בחולה, בירדן ובכינרת כקו שביתת הנשק. ישראל סירבה לקבל את העמדה הזאת.

הקושי במציאת נוסחה, שתגשר על-פני הפערים והמעורבות של ארצות-הברית במשטר הצבאי בסוריה הובילו להצעות להידברות ישירה בין ראשי שתי המדינות. בן-גוריון התייחס בספקנות לקיום מפגש בכיר בלא הכנה מוקדמת. מפגש-ביניים שהתקיים בדרג בינוני, נכשל. ניסיון ההידברות השני היה דרמטי יותר. הפעם העביר שליט סוריה מֶסר לבן-גוריון, באמצעות נציג האו״ם, שבו הציע להיפגש עמו כדי לחתום על הסדר כולל בין שתי המדינות. הוא הציע שביתת נשק מיידית על יסוד קווי הלחימה למשך שלושה חודשים, ובהסכם זה יהיה סעיף בדבר דרישת ישראל לנסיגה סורית לגבול הבינלאומי. במהלך שלושת החודשים האלה יושג הסדר כולל, במסגרת ועידת לוזאן, שהחלה בינתיים, שיכלול נכונות סורית לקלוט בתחומה כ-300 אלף פליטים ערבים תמורת סיוע כספי. הצעתו של זעים זכתה להערכות שונות בצמרת הישראלית. בן-גוריון סירב להיפגש עם זעים ופקפק באמינותה של ההצעה. הוא חשש מפני מלכודת שטומן השליט הסורי לישראל, ודרש קודם כל, כבר בשיחות שביתת הנשק, התחייבות סורית לנסיגה מלאה מתחומי ישראל. שרת ותומכיו גרסו אחרת. הם סברו, שכדאי לנסות את המהלך ולפגוש את זעים, כדי לתהות על מהות ההצעה ומידת אמינותה. זעים ביקש להיפגש רק עם בן-גוריון וסירב לפגוש בשרת. שרת לא ויתר, ובברכת ממשלת ישראל ניסה להיפגש עם שר החוץ של סוריה, עאדל ארסלאן. אך ניסיונותיו ונכונותו הולידו משא-ומתן מפותל ורב-תהפוכות, ובסופו של דבר סירבו הסורים לפגוש בו והניחוהו מושפל ומרומה.

אחרי שנכשל הניסיון לקיים מגע ישיר בדרג גבוה בין מנהיגי ישראל וסוריה נותרו שיחות שביתת הנשק הבמה היחידה לדיון. במאמץ ובתיווך פעיל של ראלף באנץ׳ הושגה לאחר כמה שבועות הנוסחה שאפשרה את חתימת ההסכם. הפשרה קבעה נסיגה סורית לגבול הבינלאומי ופירוזם של האזורים שיפנו הסורים. מעמדם המדיני של האזורים המפורזים לא נקבע בהסכם, וההגדרה לגביהם נותרה מעורפלת. כל צד פירש את תוכנה לטובת האינטרסים שלו, והתוצאה הייתה סכסוכים צבאיים בלתי-פוסקים באזורים המפורזים במשך שנים רבות. ההסכם נחתם ב-20 ביולי 1949 וסגר את מעגל ההסכמים בין ישראל לשכנותיה.

בהסכם זה, כמו בקודמיו, נקבע בסעיפים הראשונים, כי תכליתו לעודד כינון שלום בארץ-ישראל, למנוע שימוש בכוח וכל פעולה תוקפנית אחרת מצד חותמיו, ולהגן על שלומם וביטחונם של התושבים.

הסכמי שביתת הנשק הסדירו את הפסקת הלוחמה בין ישראל למדינות ערב וקבעו תשתית, שאפשרה המשך ההידברות לקראת הסדר שלום. ההזדמנות הראשונה לכך נקרתה בוועידת הפיוס בלוזאן, שנפתחה ב-27 באפריל 1949, אשר מטרתה הייתה להוביל להסדר מדיני בין הצדדים. בשלב זה הייתה המדיניות הישראלית צריכה לשקול מה הם יעדיה המדיניים: האם להסתפק בהסכמי שביתת הנשק ובמצב של אי-לוחמה בינה לבין המדינות השכנות, או לחתור לשלום כיעד מרכזי ומיידי ולקבוע מה המחיר שיש לשלם עבורו.

כבר בתחילת הוועידה התברר, שישראל לא תוכל להגיע להסדר עם הערבים ללא פשרה כואבת בשני נושאים מרכזיים:

      שינויים טריטוריאליים מרחיקי לכת בקווי שביתת הנשק, עד כדי חזרה לתוכנית החלוקה מ-1949,

      והחזרת הפליטים הערבים ויישובם בתחומי ישראל.

בשני נושאים אלה הציגו הערבים עמדות בלתי-מתפשרות, ובכך קבעו את רוחב ההסכמה הלאומית בישראל; שכן פרט לקומוניסטים, הסכימו כל המפלגות בישראל, שאין לחזור לתוכנית החלוקה ואין לאפשר את שובם של רוב הפליטים הערבים. אבל בין מבצעי המדיניות ובצמרת הפוליטית לא שררה אחדות דעים מוחלטת לגבי הסכמות טקטיות בשלבים שונים של הדיונים להסדר עם הערבים. כך, למשל, היה שרת מוכן, בזמן ועידת לוזאן, ובלחץ אמריקאי להסכים להחזרת מאה אלף פליטים, אם יושג הסדר שלום עם הערבים. אחדים מחבריו במשרד החוץ, כמו אליהו ששון, אבא אבן או ולטר איתן, וכן תומכים ממפלגות שונות, היו גם מוכנים להסכים לפשרות טריטוריאליות מוגבלות ומסוימות כצעד בשיחות שלום. אנשי מערכת הביטחון ובן-גוריון בראשם, וכן אישים משתי קצוות הקשת הפוליטית, התנגדו ברוב המקרים אפילו לוויתורים טקטיים, שעלולים לפתוח פתח לוויתורים נוספים.

משרד החוץ היה הגוף הפעיל היחיד בוועידת לוזאן, בניגוד לשיחות שביתת הנשק, שבהן השתתפו נציגי הצבא. עובדה זו נתנה לכאורה יתרון מעשי לעמדה המדינית של שרת, אך בפועל ההסכמה הלאומית הכתיבה את העמדה הישראלית, והוויתור הטקטי של שרת בעניין הפליטים, אף-על-פי שזכה לתמיכת הממשלה, לא הצליח לקדם את הוועידה ואת ההסכם.

ניהול ועידת לוזאן היה כושל מתחילתו. שלושה נציגים מארצות-הברית, טורקיה וצרפת ניהלו את הוועידה מטעם האו״ם, אך לכל אחד מהם היו מטרות ואינטרסים משלו, שלא התיישבו עם היעד העיקרי - להביא את הצדדים להסדר. למעשה ניהל את הוועידה נציג ארצות-הברית.

השיחות נקלעו מראשיתן לקשיים בגלל הפער בין עמדות הצדדים.

בפתיחת הוועידה הודיעו הערבים על סירובם לנהל שיחות ישירות עם הישראלים, קראו להחזרת הפליטים הערבים ולחזרה לגבולות 1947.

ישראל, לעומת זאת,

      תבעה לקיים שיחות ישירות עם כל משלחת ערבית בנפרד,

      דחתה את התביעה להחזרת הפליטים,

      האשימה את הערבים בהיווצרות הבעיה,

      הטילה עליהם את חובת מציאת הפתרון ביישוב הפליטים בארצותיהם,

      והציעה להכיר בגבולות שביתת הנשק כגבולות הקבע של המדינה.

בראשית מאי נחתם ״פרוטוקול״ ועידת לוזאן, שבו הצהירו שני הצדדים כי הם מוכנים לפתוח בדיונים על בסיס מפת החלוקה, שצורפה לפרוטוקול. ולטר איתן, שחתם על המסמך, ננזף על-ידי שולחיו, ובארץ פרצה סערה סביב. הממשלה נאלצה להסביר, כי אין במסמך התחייבות להכיר בגבולות החלוקה, אלא רק לדון בהם.

הפרוטוקול לא סייע בניהול הוועידה. הדרך לפשר בין עמדות הצדדים לא נמצאה במהלך כל ארבעת חודשי קיומה, וההצעה של שרת בעניין הפליטים לא חילצה אותה מן הסבך משום שהערבים דחו אותה.

סיום הוועידה בספטמבר 1949 וכישלון השלב הנוסף שלה, בפריס בשנת 1951, לא גרם אכזבה בישראל משום שחיזק את הגישה הישראלית הבסיסית, שאין לוותר על עמדות יסוד וכי עדיפות שיחות ישירות על-פני מנגנוני תיווך למיניהם.

ועידת לוזאן ושיחות פריס סיימו תהליך של הידברות ותיווך מוסדר בין ישראל לשכנותיה. משנה זו ובמשך כל השנים לא חדלה ההידברות ולא ניסיונות תיווך למיניהם, אך הם לא התקיימו עם כל המדינות השכנות תחת מטרייה אחת ולא בחסות בינלאומית מאורגנת. משרד החוץ ניסה לאורך כל השנים ליצור מגעים עם אישים במדינות ערב וגישש אחר אפשרויות להסדר. אך הקו הבסיסי שהלך והתגבש לאחר ועידת לוזאן ומפגש פריס קבע, שאין להיחפז ולהידחק אל השלום אם הוא כרוך בוויתורים טריטוריאליים מרחיקי לכת המסכנים את מעמדה הביטחוני של ישראל. בדיונים פנימיים משותפים הוסכם, שלפי שעה הסכמי שביתת הנשק מהווים תחליף יעיל לשלום, ונשמעה הטענה כי הכרזות חוזרות ונשנות על רצונה של ישראל בשלום רק מחלישות אותה. השלום נקבע כחזון לעתיד לבוא, ולא כמטרה מדינית מיידית. עמדה זו הייתה מקובלת על שרת ובן-גוריון כאחד.

המטרה המדינית הצטמצמה אפוא בניסיון להתקדם בשלבים: לא שלום כולל, אלא הסדר מצומצם, עם מדינה ערבית זו או אחרת, שיהיה יותר משביתת נשק ופחות משלום. במהלך כל התקופה לא פסקו הניסיונות לקיים מגעים בצינורות שונים עם נציגים ממדינות ערב במטרה לבחון את האפשרויות הפתוחות, או לפחות למנוע את הגברת החיכוך. בניסיונות אלה גילתה ישראל בדרך-כלל נכונות לוויתורים, כולל ויתורים טריטוריאליים מוגבלים, אך כל הניסיונות לא צלחו.

הניסיון הבולט מכולם היה זה עם המלך עבדאללה, שהגיע בשלב ראשון לניסוח ״עקרונות להסדר טריטוריאלי״ ב-13 בדצמבר 1949, אשר כללו בין היתר

      מסדרון בריבונות ירדנית מחברון לעזה,

      תיקוני גבול לטובת ירדן בסביבות בית-לחם,

      חלוקת ירושלים בין ירדן לישראל

      והבטחת ריבונות ברובע היהודי עד לכותל המערבי.

אך דיון על רוחב המסדרון הכשיל את השלב הזה של השיחות כעבור ימים אחדים. בראשית 1950 התפתחו המגעים עד לניסוח הסכם של אי-התקפה וידידות לחמש שנים, על בסיס הסטטוס-קוו הקיים, אך בעיות פנימיות בירדן מנעו את השלמתו. כעבור שנה נרצח המלך עבדאללה, ובשנים הראשונות של כהונת יורשו, המלך חוסיין, גברה האלימות בגבול בין שתי המדינות וסיכויי ההסדר הלכו ופחתו.

כך גם אירע למגעים שקיימו נציגי משרד החוץ באירופה עם אישים בעלי השפעה בממשלה ובחוגי הכלכלה במצרים בשנים 1953-1950, וכן לשיחות רציניות מאוד, שהתקיימו עם הסורים בסוף 1952 ובמחצית הראשונה של 1953 על חלוקת האזורים המפורזים. בכל המגעים הללו ובאלה שבאו אחריהם, כמו בניסיון התיווך האמריקני בין נאצר לבן-גוריון בראשית 1956, התברר ששורשי הסכסוך עמוקים ואינם מאפשרים הסדר. שינויים, הפיכות ותסיסה מתמדת בעולם הערבי, שיקולים פן-ערביים ומערכת היחסים הפנים-ערבית, שלא אפשרה למדינה אחת להגיע להסדר לפני חברותיה, היקשו על השגת הסדר, אפילו מצומצם בהיקפו. הסכסוכים הצבאיים ומעורבות המעצמות באזור טרפו את שארית הקלפים, ופתחו חדשים במקומם. משלב מסוים, בין שנת 1955-1953, התפתחו תהליכים בישראל, בעולם הערבי ובמערכת הבינלאומית, שהובילו למלחמה חדשה - מלחמת סיני (אוקטובר 1956).

היחסים עם ארגון האו״ם

בין מדינת ישראל לארגון האו״ם הייתה זיקה מיוחדת. הציפייה הדרוכה לשמוע את פסק דינה של העצרת הכללית על תוכנית החלוקה בכ״ט בנובמבר 1947, שייכת לזיכרון ההיסטורי הקולקטיבי של אזרחי ישראל. הארגון העולמי היה הגוף הפרלמנטרי הבינלאומי, שבזכותו קיבלה ישראל את הלגיטימיות לקיומה. תוצאת ההצבעה התקבלה אחרי מאמץ מדיני גדול של נציגי הסוכנות בניו-יורק והודות לשעת כושר נדירה של תמיכת שתי המעצמות בישראל. אך עד מהרה התברר, שהארגון משמש זירה למאבק בין-גושי, ושישראל היא רק כלי משחק בידי כוחות ושיקולים בינלאומיים. הציפיות של ישראל מן הארגון נכזבו זמן קצר אחרי תוכנית החלוקה. החלטת האו״ם הטילה את ביצוע תוכנית החלוקה על ועדה בת חמישה - ועדת האו״ם - אך היא לא קבעה שום הנחיות להקמת כוח בינלאומי לאכיפת התוכנית. היא ייעדה למועצת הביטחון תפקידים מסוימים בשמירת השלום, אך לא נתנה בידה כוח לאכוף אותו. הארגון לא הצליח לממש את החלטת החלוקה, כפי שציפתה ישראל, כשלא מנע את מעשי האיבה של הערבים נגד היהודים לאחר אישור תוכנית החלוקה ולא את הפלישה של צבאות ערב לאחר הכרזת העצמאות, ב-14 במאי 1948.

ישראל ניסתה להשתמש בארגון כדי לבלום את הפלישה. היא דרשה בישיבת מועצת הביטחון ב-15 במאי 1948, שהמועצה תקבע כי המצב בארץ-ישראל מהווה איום על השלום הבינלאומי, ותורה למדינות ערב לחדול מתוקפנותן, אך הדיון, כדרכם של דיונים באו״ם, נמשך ימים ארוכים, ורק ב-31 במאי החליטה המועצה על הפסקת אש בארץ-ישראל למשך 28 יום. הפסקת האש נכנסה לתוקפה רק ב-11 ביוני 1948 ונמשכה עד ל-9 ביולי, לאחר שהערבים סירבו להאריכה.

מעורבותו של האו״ם בסכסוך בארץ-ישראל בשנה הראשונה מאפיין את פעילותו בשנים הבאות ואת מערכת היחסים, שהתפתחה בינו לבין ישראל. רק בשלב הראשון, בעת ההפוגה הראשונה, פעל האו״ם בהתאם לרצונה של ישראל, כאשר בלם את ההתקפה הערבית. אך זמן קצר אחר-כך, כשמצבה הצבאי של ישראל השתפר, פגעו ההחלטות להפסקת אש בפעילותה הצבאית, והיא נאלצה לתכנן את פעולותיה הצבאיות בזמן קצוב, עד להחלטה על הפסקת אש. כך, לדוגמה, בהחלטה להפסיק את האש ב-18 ביולי 1948, אחרי ״קרבות עשרת הימים״, או ב-4 בנובמבר אחרי מבצע ״יואב״, כשישראל נדרשה להסיג את כוחותיה לעבר הקווים שהחזיקה בהם לפני הפעולה.

בשנה הראשונה הכירה ישראל את טיבם של ניסיונות התיווך ואת מתווכי האו״ם למיניהם. הראשון שבהם, הרוזן פולקה ברנדוט, שהגיע לארץ במאי 1948, הכין תוכנית, שהמליצה בין היתר על

      מסירת הנגב לערבים תמורת מסירת הגליל ליהודים,

      ירושלים בינלאומית

      וצירוף חלקי ארץ-ישראל הערבית לממלכת ירדן.

ביישוב נתפסה עמדת המתווך כעוינת לישראל ונושאת פנים לערבים, והתוצאה הייתה דרמטית. ברנדוט נרצח ב-17 בספטמבר 1948 בידי אנשי לח״י. גם אם המעשה גונה על-ידי הממשלה, הוא פגע פגיעה קשה במערכת היחסים עם האו״ם.

האכזבה מפעילות האו״ם כבר בשנה הראשונה לא פגמה ברצונה של ישראל להתקבל לארגון. כבר בסוף נובמבר 1948 היא הגישה את בקשתה להצטרף לאו״ם, אך לא הצליחה לגייס את הקולות הדרושים לכך במועצת הביטחון. רק במאי 1949 התקבלה ישראל לארגון לאחר שהוכיחה - בין היתר, בלחץ שהופעל עליה על-ידי ארצות-הברית - את נכונותה להתקדם לקראת הסדר עם הערבים. שרת ראה בצעד זה שיא של הצלחתו הדיפלומטית וייחס חשיבות רבה לעובדה, שישראל התקבלה כמדינה שוות זכויות בקהילייה הבינלאומית. מכאן ואילך ימשיך שרת לייחס חשיבות לפעילותו של הארגון ולהחלטותיו בנושאים הקשורים במדינת ישראל, ויבקש לא פעם להתחשב בהן, בתגובות צפויות של חברות הארגון, או בסיטואציות בינלאומיות, שמתרקמות במסדרונותיו. שליחו בארגון, אבא אבן, יְפתח גישה דומה, ואישים שונים במערכת הפוליטית, שיגיעו מדי פעם בשליחות לניו-יורק ויידָרשו לעמוד מול מתקפות בינלאומיות, יְמתנו את גישתם כשיגיעו לבימת הדיונים באו״ם.

שורה ארוכה של החלטות התקבלו באו״ם בשנים הראשונות לקיומה של המדינה, והן השפיעו לא מעט על מעמדה בין האומות ועל יחסי החוץ שלה. אחד המאפיינים המרכזיים של הפעילות הדיפלומטית הישראלית הוא זירת המאבק באו״ם. רק חלק מההחלטות שקיבל הארגון בענייני ארץ-ישראל היה לרצונה של ישראל, וחלק גדול מהן היה בניגוד גמור לעמדתה. כבר הזכרנו לעיל את החלטות מועצת הביטחון להפסקת אש ולהפוגה בקרבות, ששירתו את ישראל בשלב הראשון של מלחמת העצמאות, אך זמן קצר אחר-כך כבר מנעו ממנה לסיים את הפעולות הצבאיות שלה. החלטת עצרת האו״ם מיום 11 בדצמבר 1948, שיצרה את הבסיס לסיום המלחמה ולשיחות שביתת הנשק, כללה שני מוקשים לישראל בסעיפים בדבר בינאום ירושלים והחזרת הפליטים הערבים. החלטת בינאום ירושלים בספטמבר 1949 הייתה מכשול מדיני, ששנים היה קשה להתגבר עליו. החלטות חוזרות ונשנות, שנשענו על החלטות קודמות בשני נושאים אלה, לא הניחו לישראל. התיווך המוצלח של ראלף באנץ׳ בשיחות שביתת הנשק לא חזר בוועידת לוזאן. הכישלון בוועידת הפיוס והעובדה שלא הושג הסדר שלום בין ישראל ושכנותיה, ולעומת זאת החמיר והלך המצב בגבולות, יצרו מציאות של מאבק מתמיד בין ישראל לשכנותיה וכתוצאה מכך בינה לבין הארגון.

הפעילות הדיפלומטית מול האו״ם התנהלה בכמה מישורים וזירות:

הזירה בניו-יורק, שכללה פעילות שנתית שגרתית בעצרת האו״ם, שהתכנסה כל שנה בספטמבר, ולפעמים למושב נוסף באמצע השנה. נושא ארץ-ישראל עלה לדיון כמעט מדי שנה, ונציגי ישראל פעלו למנוע החלטות ודיונים לא רצויים לישראל. לצד העצרת התקיימו דיונים מיוחדים במועצת הביטחון בעניינים דחופים, שהיו קשורים להתפתחויות הצבאיות והמדיניות בארץ-ישראל, אשר עמדו בניגוד להסכמי שביתת הנשק או למגילת האו״ם. רוב הדיונים התנהלו על פעולות מבצעיות של ישראל כמו

      הפצצת אל-חמה ב-1951,

      פעולת קיביה ב-1953

ופעולות גמול אחרות, שישראל גונתה בגללן.

אבל היו גם דיונים על הפסקת פעולות פיתוח שונות, כמו

      ייבוש החולה ב-1951

      או המפעל להטיית הירדן ב-1953,

שבסופן התקבלה החלטה בניגוד גמור לעמדת ישראל. לעומתן, בלטה ההחלטה בספטמבר 1951, שתמכה בעמדת ישראל בדבר זכות המעבר בתעלת סואץ. אינטרסים בינלאומיים של כל אחת מהמדינות שהיו מיוצגות במועצת הביטחון, והסכסוך הבין-גושי שיחקו תפקיד מרכזי בדיונים ובהחלטות שהתקבלו. עד ראשית 1954 לא נעשה שימוש בזכות הווטו לרעת ישראל. משנה זו התחילה ברית-המועצות להשתמש בזכותה והטילה וטו על החלטות, שתמכו בישראל והרעו עם הערבים.

נציג ישראל באו״ם בכל השנים הללו, אבא אבן, עמד מול התקפות חריפות נגדה וצריך היה לענות על טענות קשות. היו מקרים לא מעטים, שבהם התנגד לפעולות צבאיות שביצעה ישראל, ונאלץ להגן על עמדות שהוא עצמו לא הסכים להן. כישרונו של אבן בנושא זה זכה לשבחים מצד הממונים עליו בארץ, אך המתח שבו נאלץ לעמוד השפיע לא פעם על נטייתו לשקול את המדיניות הישראלית לאור הדיונים באו״ם, ולשכוח את המציאות הפוליטית בארץ ואת האינטרסים הביטחוניים שהנחו את מדיניותה.

ההצלחות הדיפלומטיות בזירה בניו-יורק אחרי תוכנית החלוקה וההצטרפות לאו״ם לא היו גדולות, והיו גם כישלונות. הבולט שבהם היה כישלון המאמצים למנוע את ההחלטה על בינאום ירושלים בספטמבר 1949, ששרת ראה בו כישלון אישי והציע להתפטר מתפקידו בעקבותיו. ההצלחות הסתכמו בהשפעה על פרטי ניסוח של סעיפים ותתי-סעיפים בהחלטות גינוי של מועצת הביטחון או בהחלטות של העצרת, אך לא בגופם של עניינים.

פינה מיוחדת בפעילות הדיפלומטית בניו-יורק הייתה לעמדתה של ישראל בהצבעות בעצרת בנושאים שלא נגעו לזירת המזרח התיכון. כאן ניסתה ישראל לפסוע בזהירות בין האינטרסים השונים של חברות האו״ם והמעצמות הגדולות לבין האינטרסים והגישה המוסרית-מצפונית שביקשה להציג. כך, למשל, החליטה לתמוך בקבלת סין לאו״ם, אך להימנע בהצבעה על שאלת הנאמנות האיטלקית בסומליה. ההליכה בין הטיפות בעצרת האו״ם בנושאים בינלאומיים מאפיינת את המדיניות הישראלית במסדרונות הארגון בשנים אלה.

הפעילות השוטפת בארץ התנהלה באמצעות מגעים קבועים של נציגי ישראל עם נציגי האו״ם בוועדות שביתת הנשק ועם משקיפי האו״ם. המגעים הללו, שהתנהלו עם אנשי צבא ואנשי משרד החוץ כאחד, היו בעייתיים וטעונים. לאורך כל השנים התקיימו דיונים קבועים בכל הדרגות הללו, וברוב המקרים התסריטים היו דומים: תלונות מצד אנשי מנגנון האו״ם או נציגי הצד הערבי כלפי פעילות צבאית או יוזמה כלשהי של ישראל, או תלונות של ישראל על הסתננויות שגרמו לרצח של אזרחיה. המגעים עם צוות המנגנון של האו״ם התנהלו תוך ויכוח מתמיד, אם משום שמפקדי הצבא לא רצו התערבות בפעילותם וחששו מפני חטטנות יתר בענייניהם, ואם משום שנציגי האו״ם שייצגו השקפות של מדינות שונות, באו ברוב המקרים לפחות כפי שחשו הישראלים - עם דעות קדומות כלפי ישראל וחיבה מופגנת כלפי הערבים. גם הדיונים בדרגים הבכירים, של ראש המשקיפים עם שרת או עם בן-גוריון, ואפילו של מזכיר האו״ם, שעשה באזור בשליחות מיוחדת ב-1956, הצטיינו באווירה מתוחה.

פעילות האו״ם בארץ-ישראל לא הצליחה להשקיט את הגבולות או למנוע סכסוכי גבול. מתחת לאפו של מנגנון האו״ם בוצעו הסתננויות ופעולות גמול, ובכוח משקיפיו לא היה למנוע אותם. במקרים אחדים שבהם הצדדים היו מעוניינים למנוע הסלמה הצליחו נציגי הארגון לפשר ולתווך ביניהם ולהביא להסכם, כמו

      הסכם המפקדים עם ירדן בינואר 1956,

      או הניסיון לבלום את ההידרדרות ברצועת עזה ביולי-אוגוסט 1955, בשיחות ישירות בין נציג ישראל יוסף תקוע לבין נציג מצרים סאלח גוהר, בתיווכו של ראש המשקיפים הגנרל ברנס.

במקרים שבהם לא הייתה הסכמה בין הצדדים, התקשה האו״ם למלא את תפקידו, גם באמצעות מתווכיו הבכירים ביותר. כך אירע לשליחותו של מזכיר האו״ם דאג המרשילד בשנת 1956, שלא הצליח לקרב את הצדדים ולמתן את ההסלמה בין ישראל ומצרים.

מנקודת מבטו של האו״ם, היו לארגון הצלחות במניעת תוכניות פיתוח של ישראל, כמו ייבוש החולה או הטיית הירדן, אך לא כן מנקודת מבטה של ישראל. היא ראתה בהתערבות זו ובמעשים אחרים של נציגי האו״ם פגיעה במעמדה כמדינה ריבונית, והעדיפה לפתור את בעיותיה עם שכנותיה ללא התיווך וההתערבות של האו״ם.

אוריינטציה בינלאומית - מדיניות אי ההזדהות

היחסים עם ברית-מועצות

״המלחמה הקרה״ הייתה גורם מרכזי במערך הבינלאומי בעשור הראשון להקמת המדינה, שהשפיע גם על מדיניות החוץ של ישראל. המאבק הבין-גושי התבטא בחלוקתו של העולם לאחר מלחמת-העולם השנייה

      לגוש מזרחי-קומוניסטי, שבראשו עמדה ברית-המועצות וגרורותיה ממזרח-אירופה,

      ומולו גוש מערבי-קפיטליסטי, שבראשו ארצות-הברית ולצדה בריטניה, צרפת ומדינות מערב-אירופה.

בין שני הגושים, בין שתי השיטות החברתיות-פוליטיות, התנהל מאבק אידיאולוגי - הדיקטטורה הקומוניסטית מכאן והדמוקרטיה הליברלית-קפיטליסטית מכאן. המאבק ביניהן התבטא בתחרות מדינית וצבאית על אזורי השפעה בעולם, שבשלבים מסוימים הגיעה לכדי איום במלחמת-עולם שלישית. המזרח התיכון היה אחת מזירות המאבק בין שני הגושים, וישראל נקלעה אל תוכה מיום הקמתה. העובדה שבישראל עצמה התקיים מאבק מפלגתי על האידיאולוגיה הקומוניסטית, הוסיפה עוד ממד, פנים-ישראלי, לשיקולי מדיניות החוץ של ישראל.

כבר עמדנו על כך, שמערכת יחסי החוץ של ישראל לא החלה עם הקמת המדינה. התנועה הציונית ניהלה מאז הקמתה מגעים עם מדינאים ומשרדי חוץ, ונהגה כמדינה בדרך מראשית ימיה. ההישענות על מדינה זו או אחרת כבת-ברית מועדפת אפיינה את דרכה של התנועה מימיה הראשונים.

      הרצל ביקש את חסותה של הקיסרות הגרמנית והאימפריה העות׳מאנית,

      וייצמן פנה לבריטניה

     ואילו בן-גוריון החליט בראשית שנות הארבעים, שיש להפנות עורף לבריטניה ולרכז מאמצים לזכות בתמיכתה של ארצות-הברית.

אם בתקופה שלפני הקמת המדינה כוּוְנו המאמצים להשגת לגיטימציה בינלאומית לתנועה הציונית ולמטרותיה, עם הקמת המדינה הורחב היעד לתמיכה בעצם קיומה, כשהקיום נשען על כוח צבאי, כלכלי ומדיני.

המאבק הבין-גושי הציג לישראל מיום הקמתה בחירה בין כמה אפשרויות. היא יכלה לבחור בין

      הישענות על הגוש המזרחי,

      על גוש המערבי

      או באי-הזדהות עם מי מהם.

בשנתיים הראשונות לקיומה בחרה ישראל באופן הצהרתי באפשרות השלישית, אך באופן מעשי היא פיתחה מערכת יחסים מועדפת עם הגוש המערבי, ובמיוחד עם ארצות-הברית.

מדיניות אי-ההזדהות הייתה כורח המציאות העולמית וראי למציאות הפנימית בישראל. מדיניות זו הביאה בחשבון את מעמדה הבינלאומי של ברית-המועצות ואת יחסה למדינת ישראל עם הקמתה: ברית-המועצות

      תמכה בתוכנית החלוקה,

      אפשרה לבת-חסותה צ׳כוסלובקיה לספק נשק לישראל,

      הכירה במדינת ישראל מייד עם הכרזת העצמאות,

      אפשרה עליית יהודים מפולין, צ׳כיה, רומניה והונגריה,

      העניקה תמיכה דיפלומטית לישראל בדיונים חשובים באו״ם

      ונענתה בחיוב ליוזמות ישראליות לפיתוח קשרי החוץ והכלכלה בין שתי המדינות.

הסיכוי למצוא גשר אל יהודי ברית-המועצות, ושיקולי מדיניות פנימית בישראל הובאו אף הם בחשבון על-ידי קובעי המדיניות הישראלית.

מפ״ם, שבשנים הראשונות עדיין כללה את ״אחדות העבודה״, תמכה בהתלהבות באוריינטציה פרו-סובייטית ואף הטיפה להזדהות מוחלטת עם ברית-המועצות. התחרות של מפא״י עם מפלגה זו על קולו של הבוחר הישראלי, והחשש מפני הגברת היריבות הפוליטית אם תנקוט הממשלה במדיניות אחרת, היו אף הם חלק משיקולי התמיכה במדיניות אי-ההזדהות. דברים ברוח זו כתב משה שרת לציר ישראל בלונדון מרדכי אליעש, בספטמבר 1949: שינוי בקו המדיני יגרום, לדבריו,

      ״זעזוע פנימי חמור. הריב המתמיד כיום בין הקואליציה הקיימת והאופוזיציה השמאלית יהיה כאי וכאפס לעומת הגיהינום שישתרר בחייהן הפנימיים של המדינה ותנועת הפועלים שלה אם יבוא המפנה. בתקופה זו של היאבקות מרה עם קשיים עצומים הכרוכים בקליטת העלייה ההמונית, בהורדת יוקר המחיה, בהקמת צבא קבע וכו׳, עלינו להישמר מכל משמר מזעזועים שיְלבו ביתר שאת את שנאת האחים בין המחנות היריבים ויזרעו מבוכה ברחבי הציבור ...״.

עם זאת הקפיד בן-גוריון להבהיר, שאי-הזדהות אין פירושה

      ״פסיביות ונייטרליות״, וכי בוויכוח האידיאולוגי ישראל ״היא דמוקרטית ואנטי-קומוניסטית״, ומבחינה מדינית היא ״מחייבת שלום ושיתוף פעולה בין העולם הדמוקרטי והמדינות הקומוניסטיות״. אליבא דבן-גוריון, ״מדינת ישראל נמנעת מהצטרפות למלחמה הקרה - מפני עניינים חיוניים של המדינה ומפני תקוותה שאפשר לקיים השלום״

אבל אם תפרוץ מלחמה, תעמוד ישראל לצד המערב.

יחסה של ארצות-הברית אל ישראל בראשית דרכה הֵקלה על קברניטי המדינה להתמיד במדיניות אי-ההזדהות בשנים הראשונות, אך לאורך זמן לא יכלה ישראל לשמור על נייטרליות. השינוי במדיניות החל דווקא מצד ברית-המועצות, שבהדרגה שינתה את היחס כלפי ישראל, בין היתר, בגלל האיום על הממשל הסובייטי, שהיה בקרבה היתירה בין הנציגות הדיפלומטית הישראלית במוסקבה לבין יהודי ברית-המועצות. מנהיגי ברית-המועצות החלו בצעדים מגבילים כלפי היהודים ובמסע אנטישמי, לא אפשרו את עלייתם וצמצמו בהדרגה גם את העלייה מארצות מזרח-אירופה.

מלחמת קוריאה שפרצה ביוני 1950, חייבה התייצבות ברורה לצדה של ארצות-הברית. ישראל עשתה את הבחירה כשתמכה בהחלטת מועצת הביטחון על משלוח כוח שלום של האו״ם לקוריאה, וגינתה ״כל מעשה תוקפנות בכל מקום שהוא״. למרות זהירותה בניסוח תמיכתה והימנעותה מהושטת עזרה צבאית לכוח השלום, היה די בתגובת ישראל להחלטת מועצת הביטחון כדי לאותת על השינוי במדיניותה. לכאורה שמרה ישראל עוד כמה שנים על עצמאותה בהצבעות שונות באו״ם ולא נרתעה מתמיכה בכניסת סין הקומוניסטית לארגון, חרף עמדת ארצות-הברית, אך מלחמת קוריאה מסמנת את תחילתו של התהליך, שסיים את מדיניות אי-ההזדהות של ישראל. השינוי היה הדרגתי, ובין הגורמים לו היו קשיים כלכליים בישראל בשנים 1950-1951, שהגבירו את הצורך להישען על ארצות-הברית, וכן תוכניות מערביות במהלך 1951 לכונן פיקוד הגנה מזרח-תיכוני, שישראל הייתה מעוניינת להצטרף אליו.

השינוי ביחס הסובייטי לישראל התבטא בהפסקה הדרגתית של העלייה ממדינות מזרח-אירופה במהלך השנים 1950-1952 ובגילויי אנטישמיות קשים - תחילה בצ׳כוסלובקיה בסוף 1952, במשפטי ה״טיהור״ בפראג נגד שר החוץ לשעבר רודולף סלאנסקי ומנהיגים יהודים נוספים, מאסרם של שלושה אזרחים ישראלים, ואחר-כך בעלילה נגד רופאים יהודים במוסקבה, שהואשמו בקשירת קשר להמתת מנהיגים סובייטים, בינואר 1953. בשנה זו חל הדרדור המשמעותי ביותר ביחסים עם ברית-המועצות ומדיניות אי-ההזדהות הוכרעה סופית. ב-9 בפברואר הוטלה פצצה בצירות הסובייטית בתל-אביב, ובאותו חודש נותקו היחסים בין שתי המדינות למשך חודשים אחדים. הגורמים שהביאו לניתוק היחסים, נבעו ככל הנראה

      מתהליכים פנימיים במדינה זו בסוף תקופת שלטונו של סטלין,

      מתהליך ממושך של ביקורת סובייטית על מדיניותה של ישראל,

       ומנטיות אנטישמיות מסורתיות בברית-המועצות.

סטלין נפטר במארס 1953. ביולי אותה שנה חודשו היחסים הדיפלומטיים בין ברית-המועצות לישראל. חידוש היחסים שינה רק לזמן קצר את האווירה בין שתי המדינות. הצירויות חידשו את פעילותן, ודיונים על הסכמים מסחריים יצרו אווירה של אופטימיות זהירה. באוקטובר עוד הפתיעה ברית-המועצות את ישראל כשנמנעה מתמיכה בהחלטת הגינוי של מועצת הביטחון על פעולת קיביה, אך בינואר 1954 הטילה לראשונה וטו על החלטת מועצת הביטחון, שאפשרה לישראל לחדש את העבודה להטיית מי הירדן; ועל אופן הצבעה זה חזרה אחר-כך עוד שנים רבות.

בשנים 1955-1954 שבו והידרדרו היחסים בין שתי המדינות, ובספטמבר 1955 הורד המסך, כשנחתמה עסקת הנשק הצ׳כית-מצרית, שחימשה את מצרים בציוד צבאי מתקדם ובכמויות של נשק כבד, שאיימו על ביטחונה של ישראל ויצרו מציאות חדשה במזרח התיכון. עסקה זו קשרה בין מצרים וברית-המועצות לשנים רבות והותירה את ישראל מחוץ למעגל הסובייטי.

אוריינטציה בינלאומית

יחסים עם ארצות-הברית

השגרירות הישראלית בוושינגטון הייתה הגוף הפעיל ביותר בדיפלומטיה הישראלית, והשגריר הישראלי שם נהנה מיוקרה רבה. בניית מערכת היחסים עם ארצות-הברית הייתה מורכבת ונדרשה מיומנות רבה להלך בטרקליני הבית הלבן, מחלקת המדינה והקונגרס ולקשור קשרים עם הקהילה היהודית, שהייתה אחד הצינורות החשובים ביותר אל ראשי הממשל.

מרכזיותה של הזירה הדיפלומטית באמריקה אינה צריכה ראיה, והיא מתקיימת עד עצם היום הזה. הפעילות הישראלית בבירה האמריקאית ועם השגריר האמריקאי בתל-אביב לא תמיד הניבה את הפירות המקוּוִים. יחסי ישראל-ארצות-הברית בשנות כהונתם של הנשיאים טרומן ואייזנהאואר היו רצופים קשיים ומחלוקות מדיניות, לחצים מדיניים, מאבקים ואכזבות. חילוקי דעות על המדיניות כלפי ישראל שררו במוקדי הכוח של הממשל, הנשיא, מחלקת המדינה, משרד ההגנה והשירותים החשאיים והדיפלומטים הישראלים ניסו לנצל מאבקי כוח פנימיים אלה לטובתה של ישראל. עד לסוף התקופה הנדונה לא הצליחה ישראל להשיג את מטרתה העיקרית:

       השגת ערבויות צבאיות מארצות-הברית

       וברית אסטרטגית עמה.

נקודות המחלוקת עם הממשל נבעו מן המדיניות האמריקאית: בניית מערך אסטרטגי וביסוס עמדות הגנה ובריתות במזרח התיכון כחלק מהמאבק העולמי נגד ברית-המועצות. מערך זה נשען על מדינות ערב, קשרים כלכליים ומדיניות דלק אמריקאית באזור. ישראל לא נתפסה בשנים אלה כערך אסטרטגי במערך האמריקאי במזרח התיכון כפי שאירע שנים רבות אחר-כך.

בימי כהונתו של טרומן כבר הופיעו כל הגילויים המדאיגים של המדיניות האמריקאית כלפי ישראל, אף שבתקופתו נהנתה ישראל מיחס מיוחד בזכות ״הקול היהודי״ ומקומה של הקהילה היהודית בממשלו. המחלוקות בין הבית הלבן, מחלקת המדינה ומשרד ההגנה שנזכרה לעיל, התגלתה ערב הקמת המדינה ומייד לאחר הקמתה. כך אירע שארצות-הברית תמכה בתוכנית החלוקה, בניגוד לדעתם של מקצת פקידי מחלקת המדינה ומשרד ההגנה, ובכללם שר ההגנה עצמו; וכשהחל המצב בארץ-ישראל להסתבך, היא נסוגה מתוכנית החלוקה ונציגהּ במועצת הביטחון הציע ב-19 במארס 1948 לכונן בארץ-ישראל משטר של נאמנות זמנית של האו״ם. התוכנית האמריקאית לא יצאה אל הפועל, וישראל גם לא קיבלה את ההצעות האמריקאיות להפוגה בארץ-ישראל, שהיו כרוכות בוויתור על הכרזת המדינה. לאחר ההכרזה הכירה ארצות-הברית דה-פקטו בישראל, אך המשיכה לשמור בנאמנות על החלטתה להטיל אמברגו על משלוחי נשק לישראל ולמזרח התיכון.

פקידי מחלקת המדינה לא השלימו עם תוצאות מלחמת העצמאות והטילו על ישראל את תשלום המחיר על ניצחונה. בשנים הראשונות הצטיירה ישראל בעיני הממשל האמריקאי כגורם של אי-יציבות, תוקפנית, מהירת תגובה וחסרת נכונות להתפשר עם שכניה. בממשל רווחה הדעה, שישראל צריכה להתפשר כדי להגיע להסדר עם הערבים ולסייע בכך לייצוב המצב במזרח התיכון. הנוסחה האמריקאית, שעל פיה ניהל המתווך האמריקאי, מארק אתרידג׳, את שיחות הפיוס בלוזאן, גרסה ויתורים טריטוריאליים מצד ישראל, בעיקר בנגב הדרומי, והחזרת לפחות 250 אלף פליטים ערבים לתחומה. משלא נענתה, הואשמה ישראל בנוקשות והנשיא טרומן שלח איגרת תקיפה לבן-גוריון בעצם ימי הוועידה. מחלקת המדינה לא היססה להשתמש באותה שנה, בפעם הראשונה בתולדות היחסים בין שתי המדינות, בווטו מדיני על העברת כספי מלווה לישראל, ורק בלחץ מנהלי הבנק ליצוא וליבוא נאלצה לסגת.

אבל גם בנושאים אחרים, כמו מעמדה של ירושלים או מדיניות הגמול של ישראל, גילתה ארצות-הברית הסתייגות, לפעמים בוטה, מעמדותיה של ישראל.

      תמיכתה של ארצות-הברית בבינאום ירושלים,

      בהחלטת העצרת בספטמבר 1949,

      ותגובתה הנחרצת נגד העברת משרד החוץ לבירה

הן חלק אחד מן המחלוקת בין שתי המדינות. המחאות של נציגי ארצות-הברית בתל-אביב או פקידי הממשל בוושינגטון והצטרפותה של ארצות-הברית להצבעות גינוי של פעולות הגמול במועצת הביטחון, הן חלק נוסף של אותה מדיניות. דיווּח על שיחות מחאה בין שגרירים, או עם נציגי הממשל בוושינגטון, וחילופי איגרות חריפות בין ראשי שתי המדינות ממלאים כמה מדפי הדיפלומטיה של יחסי ארצות-הברית וישראל בשנים הראשונות להקמת המדינה.

אולם בצד המחלוקות המדיניות, התפתחה בהדרגה גם מערכת חיובית של תמיכה כלכלית אמריקאית בישראל. ב-1949 אישרה ארצות-הברית לישראל מלווה בסך 100 מיליון דולר לפיתוח כלכלי, וכעבור פחות משנה נוספו לסכום זה עוד 35 מיליון דולר, בעיקר לפיתוח חקלאי. חלקה של ארצות-הברית בשיקומה הכלכלי של ישראל הלך וגדל, ובסיומה של שנת 1951 זכתה ישראל במענק ראשון על-פי חוק הביטחון ההדדי, בסכום של 64 מיליוני דולרים, שחמישים מתוכם הוקצו לקליטת עולים. מתכונת התמיכה הלכה והתרחבה עם השנים וסייעה לישראל לעמוד על רגליה, אבל היא גם פגמה במעמדה וביכולת עמידתה המדינית. הסיוע הכלכלי היה שוט בידי פקידי הממשל כל אימת שביקשו ללחוץ על ישראל לקבל את עמדותיה של ארצות-הברית. כך, למשל, הופעל לחץ על ישראל בעת ועידת לוזאן, וכך בתקופת כהונתו של אייזנהאואר שהחלה ב-1953.

בניגוד לקודמו, אייזנהאואר לא היה חייב ליהודי אמריקה את בחירתו, ולכן לא הרגיש מחויב לישראל. האינטרס של ממשלו היה לשפר ולהדק את היחסים של המדינות המוסלמיות עם הדמוקרטיות המערביות, וישראל נדרשה לא להפריע לתהליך זה. ממשלו של אייזנהאואר נקט מדיניות של תיקון האפליה כלפי ישראל, שהייתה בעת כהונתו של הנשיא טרומן, והמרתה במדיניות של ״אי-משוא-פנים״ כלפי שני הצדדים. למעשה החמיר הממשל את יחסו לישראל בימי כהונתו של אייזנהאואר. מגמה זו הובהרה בעת ביקור מזכיר המדינה, ג׳ון פוסטר דאלס, במזרח התיכון בחודש מאי 1953 ובצעדים שנקט אחר-כך, כמו

      דחיית בקשה של ישראל למלווה נוסף לפירעון חובות קצרי מועד;

      עיכוב כספי המענק לחודש ימים בספטמבר 1953, כאמצעי לחץ להפסקת העבודה להטיית מי הירדן;

      ותגובה חריפה על פעולת קיביה באוקטובר אותה שנה.

הקשיחות כלפי ישראל נבעה גם משינויים שאירעו במזרח התיכון בשנים אלה. הבולט בהם היה שינוי המשטר במצרים, שהחל עם הפיכת כת הקצינים ביולי 1952 והקמת שלטונו של נגיב, ואשר הושלם באפריל 1954, כשהפך נאצר לשליטה היחיד של מצרים. המדיניות האמריקאית גרסה שיתוף-פעולה עם ממשלו של נגיב, וביקשה לקדם את מעמדו כדי לחזק את עמדותיה במזרח התיכון, גם על חשבון ישראל. היא לא קיבלה בראשית 1953 את טענות ישראל להתנות מכירת נשק למצרים בנכונות מצדה להתקדם לקראת שלום עם ישראל, ובהתחייבות לא להשתמש בו נגדה; והיא גם שללה את עצם ההשקפה הישראלית, שיש קשר בין מכירת נשק לשיחות שלום, והייתה מוכנה להסתפק בהבטחות מילוליות של הערבים, כי לא יפעילו את הנשק נגד ישראל.

הניסיונות של ארצות-הברית ובריטניה לקדם בריתות במזרח התיכון, שהחלו עוד ב-1951 עם התוכנית לכונן פיקוד צבאי משותף למזרח התיכון, לא נזנחו במהלך השנים. תוכניות אלה נשענו על שיתוף מצרים וטורקיה במערך ההגנה המערבי, וישראל רק הכבידה עליהן. מצרים הוזמנה להשתתף בפיקוד המזרח התיכון כמדינה מייסדת, בעוד שלישראל רק הובטח שהאינטרסים שלה לא ייפגעו. סירובה של מצרים להצטרף לפיקוד סתם את הגולל על התוכנית, אך הניסיונות לא פסקו. במקום הפיקוד הצליח הממשל לכונן כעבור שנתיים, בפברואר 1955, בסיוע בריטי, את ברית בגדד, שנשענה על מדינות הנדבך הצפוני של המזרח תיכון: בשלב ראשון על טורקיה ועירק, ואחר-כך על אירן ופקיסטן. מטרתה של הברית, כתוכנית הפיקוד, הייתה לבלום את חדירתה של ברית-המועצות לאזור. שאיפתן של ארצות-הברית ובריטניה למשוך גם את מצרים לברית, הולידה את תוכנית ״אלפא״ - מעין תוכנית להסדר שלום בין ישראל למצרים, שהתבססה על ויתורים טריטוריאליים מרחיקי לכת של ישראל במרחב הנגב ועל החזרת הפליטים הערבים. תוכנית זו, שנודעה לישראל רק חודשים אחדים לאחר תכנונה, הייתה חלק ממערך מתוכנן בין בריטניה וארצות-הברית, במטרה להסדיר את היחסים בין ישראל למצרים על חשבון ישראל, כדי לקרב את נאצר אל המערב, וניסיונות אלה נמשכו גם בראשית 1956. ישראל הדפה יוזמות אלה, ובמקביל ניהלה עם ארצות-הברית שיחות על כינון הסכם הגנה הדדי בין שתי המדינות. בשנת 1955 ראתה ישראל

      ״בחתירה לקראת חוזה ביטחון דו-צדדי עם ארצות-הברית״

את היעד המרכזי במדיניותה. הבעיה הייתה, שהתנאים שהציבה ארצות-הברית לאספקת נשק היו קשים לישראל. כדי לזכות בערובה אמריקאית הייתה ישראל צריכה להימנע משימוש בכוח, לקלוט פליטים ולקצץ בטריטוריה. למעלה משנה ניסו משה שרת, אבא אבן והדיפלומטים הישראלים בתל-אביב ובוושינגטון לעבד נוסח של הסכם, ודנו בפרטיו עם פקידים במחלקת המדינה וההגנה. השיחות ידעו עליות ומורדות, ציפיות ואכזבות, ורק במארס 1956 נתן שר החוץ האמריקאי, ג׳ון פוסטר דאלס, את תשובתה השלילית של ארצות-הברית לישראל וסתם בכך את הגולל על התקוות להסכם ערובה עם ארצות-הברית באותה עת; כל זאת בזמן שעסקת הנשק הצ׳כית-מצרית מספטמבר 1955 כבר איימה על ביטחונה של ישראל.

החשש מפני בדידות מדינית בצל איום ביטחוני הכתיב את המהלכים המדיניים-ביטחוניים של ישראל בשנים 1955-1956, שהובילו ערב מבצע סיני להחלטה האסטרטגית לזנוח את הקו האמריקאי ולהפנות את עיקר המאמצים להסכם עם צרפת.

למרות המתחים ביחסים עם ארצות-הברית, הצליחה הדיפלומטיה הישראלית בשנים הראשונות למדינה

לבנות מערכת של קשרי חוץ איתה,

תשתית של יחסי סיוע כלכליים

ומגעים סדירים עם הממשל.

ארצות-הברית נחשבה מדינה ידידותית לישראל למרות כל הקשיים, והקהילה היהודית בארצות-הברית הייתה נדבך חשוב שלהם.

היחסים עם בריטניה

היחסים בין ישראל לבריטניה הצטיינו, בשנים הראשונות לאחר הפינוי הבריטי מארץ-ישראל, בחשדנות מצד הצמרת המדינית בישראל כלפי כוונותיה של בריטניה. משקעי העבר לא התפוגגו בבת אחת.

שנות המאבק הציוני נגד הבריטים,

התנגדותה לתוכנית החלוקה

והתייצבותה לצד הערבים

יצרו משקעים אנטי-בריטיים חזקים ביותר, וגילויים בולטים לכך יש בדברים רבים של קובעי המדיניות בישראל. השימוש במילים ״איבה״ ו״עוינות״ כלפי בריטניה חוזרות ונשנות בניירות הדיפלומטיים ובדברים של מנהיגי ישראל.

המדיניות הבריטית לאחר הקמת המדינה, שראתה בישראל גורם זר המפריע ליציבות האזור ולמגמותיה של בריטניה לטפח את ענייניה החיוניים במזרח התיכון,

הקשר הבריטי-ירדני, שהתבטא בין היתר בהסכם בין שתי המדינות (1936), שהבטיח הגנה בריטית לירדן ופיקוד בריטי על הלגיון הערבי,

לא סייעו ליצירת יחסי אמון בשנים אלה. החשדנות הייתה הדדית. ארנסט בווין, שר החוץ הבריטי, חש מרירות ואכזבה על כישלונו להחזיק בארץ-ישראל, ורק בהדרגה תפסה הגישה המעשית בשני הצדדים את מקומם של משקעי העבר. למרות החשד ההדדי, התקיימו מגעים כלכליים בין שתי המדינות על יתרות המטבע של ישראל, שהוקפאו בלונדון, ועל אספקת דלק לבתי הזיקוק בחיפה.

בריטניה סירבה בתחילה להכיר במדינת ישראל, ורק בסוף ינואר 1949, לאחר שהחלו שיחות שביתת הנשק, היא הכירה דה-פקטו בישראל. ההכרה סייעה לסיים את המשא-ומתן הכלכלי באפריל אותה שנה, ולחתום במארס 1950 על הסכם כספי, שביטל את התביעות ההדדיות, שנותרו בין שני הצדדים בתקופת המנדט. בתחום המדיני התהליך עוד היה אטי, ובריטניה המשיכה לנקוט בקו לא אוהד כלפי ישראל במוסדות האו״ם ובפעילות התיווך של הארגון בוועדת הפיוס. מדיניותה של ישראל כלפי ברית-המועצות והאשמות הבריטים בדבר קשריה עם העולם הקומוניסטי לא סייעו ליצירת אווירה אוהדת בין שתי המדינות.

בנושא אספקת הנשק לא הצליחה ישראל בשנים הראשונות לפרוץ את הנטייה הבריטית המסורתית לסייע למדינות ערב. לאחר החלטת האו״ם מיום 11 באוגוסט 1949, שסיימה את משטר ההפוגה בארץ-ישראל וביטלה אגב זאת את האמברגו על משלוחי נשק למזרח התיכון, פתחו מדינות ערב ברכישות נשק מוגברות, בעיקר בבריטניה.

ישראל ניסתה, מצד אחד, להשיג נשק בבריטניה (טנקים ומטוסי סילון),

ומצד שני פעלה בארצות-הברית למנוע את הפרת מאזן החימוש לרעתה.

הבריטים לא נענו בחיוב לבקשות הרכש הישראלי, ובארצות-הברית טענו שישראל מגזימה באיום הערבי. במאי 1950 פרסמו שלוש מעצמות המערב - ארצות-הברית, בריטניה וצרפת - הצהרה משותפת, שבה הכירו בזכותן של מדינות המזרח התיכון לקיים רמה מסוימת של חימוש לשם ביטחונן הפנימי והגנתן העצמית, בתנאי שתתחייבנה, שאין להן כוונות תוקפניות האחת כלפי רעותה. המעצמות החותמות הצהירו על תמיכתן בשלום האזור ועל התנגדותן לפגיעה בגבולות כל המדינות באזור. כך הצליחה ישראל לקבל ערובה בינלאומית לקיומה ולשלמותה הטריטוריאלית, אך לא הצליחה בשלב זה להביא לפריצת דרך בתחום אספקת הנשק מבריטניה.

שינוי מסוים ביחסים החל להסתמן ב-1951, עם ביקורו בישראל של הגנרל רוברטסון, מפקד כוחות היבשה הבריטיים במזרח התיכון. היוזמה לביקור יצאה ממשרד ההגנה הבריטי והיא נבעה משינוי בהערכת מקומה של ישראל במערך המזרח-תיכוני. משרד ההגנה היה ראשון, אך משרד החוץ הבריטי הלך בעקבותיו וקיבל את העמדה, שישראל הולכת וזונחת את מדיניות אי-ההזדהות שלה, משתחררת בהדרגה מנטל העבר כלפי בריטניה, ועתה היא בשלה במידה מספקת ליטול חלק בהגנת האזור, כפי שביקשו הבריטים. בגישושים הראשונים התברר, שבריטניה מתכוונת לבקש מישראל להקים בסיסים בריטיים בעזה עם מסדרון לירדן, או אפילו בסיסים בנגב. השגריר בלונדון, אליהו אילת, שטס במיוחד ארצה כדי לגשש מהי עמדתו של בן-גוריון, נדחה על-ידו בכעס. בן-גוריון ראה בבקשה הבריטית ״הצעה מעליבה״ ודחה אותה על הסף.

בשתי שיחות שקיים רוברטסון בירושלים עם הצמרת הביטחונית והמדינית בישראל, ניסה המפקד הבריטי לתהות על כוונותיה של ישראל ועל אפשרויות שיתוף הפעולה האסטרטגי בין שתי המדינות במקרה של איום צבאי סובייטי. כאשר התברר לבן-גוריון, שהבריטים רואים בישראל רק שטח למעבר כוחותיהם היבשתיים והאוויריים מבסיסיהם במצרים למחוזות אחרים במזרח התיכון, אם תפרוץ מלחמה עם הסובייטים, דחה אותם והציע להם תחת זאת לבנות את יחסי שתי המדינות בעת חירום עולמי לפי מתכונת קשריה של בריטניה עם מדינות חבר העמים הבריטי. רוברטסון התייחס בנימה אוהדת להצעתו של בן-גוריון וכך העבירהּ גם ללונדון, אך אינטרסים בריטיים מושרשים בעולם הערבי מנעו באותה שעה שיתוף-פעולה ברוח הצעתו של בן-גוריון.

תכתובת בין ראשי שתי המדינות לאחר הביקור, והצעה של ישראל, שבריטניה תסייע בבניית התשתיות התעשייתיות ודרכי התחבורה במדינת ישראל, לא נשאו פרי. השיחות עם הבריטים התקיימו על רקע התוכנית האנגלו-אמריקאית, שנזכרה לעיל, לכונן פיקוד הגנה מזרח-תיכוני, אשר הדאיגה את ישראל. רק כאשר הוחלפה הממשלה בבריטניה, באוקטובר 1951, וצ׳רצ׳יל קיבל לידיו את ראשות הממשלה, השיב בן-גוריון על איגרתו של שר החוץ הקודם, הרברט מוריסון, והציע לאידן, שר החוץ החדש, לפתוח בשיחות לשיתוף-פעולה צבאי-מדיני ולקדם אותו על-ידי שיגור משלחת צבאית לישראל. אידן השיב לו בחיוב כעבור חודשיים, אך המשלחת הגיעה לארץ רק באוקטובר 1952. בשני ימי הדיון ניכרו הבדלי ההשקפות. שוב התברר, כי הבריטים מעוניינים בשטחה של ישראל כמרחב מעבר וחניה לכוחותיהם, בעוד ישראל ביקשה שיתוף צבאי-אסטרטגי.

בסוף 1952 החליטה בריטניה לחדש את משלוחי הנשק למזרח התיכון. היא הודיעה על משלוח מטוסי סילון לישראל, אך גם למדינות השכנות, ומצרים בתוכן. ישראל התאכזבה מהמהלך הבריטי, שערער את מאזן החימוש לרעת ישראל, ותבעה מבריטניה להתנות את משלוחי הנשק למצרים בהסכמתה לשלום עם ישראל. בחילופי איגרות חריפים מחתה ישראל נגד הצעד הבריטי. בריטניה דחתה את המחאה הישראלית ואת ההשקפה, שיש קשר בין מכירת נשק לשיחות שלום.

כישלון ההידברות האסטרטגית היה רק חלק ממערך היחסים בין שתי המדינות, והוא לא השתפר עד לתפנית שחלה בו ערב מלחמת סיני. ההסתייגות ההדדית באה לידי ביטוי גם ביחסה של בריטניה לישראל במוסדות האו״ם.

      היא לא תמכה במידה שישראל ציפתה ממנה במאבק על חופש המעבר בתעלת סואץ,

      היא גילתה אהדה לירדן בסכסוכי הגבול שבינה לבין ישראל, ולא עשתה די, לפי דעתה של ישראל, כדי לרסן את ירדן.

בחילופי איגרות דיפלומטיים מתחו ראשי הממשל הבריטי ביקורת על מדיניותה הביטחונית של ישראל ועל פחדיה המוגזמים מפני החימוש הערבי, ונציגיה במוסדות האו״ם השמיעו דברי מחאה והצטרפו לא פעם לגינוי פעולות הגמול הישראליות בגבולות.

שגרה דיפלומטית בין שתי המדינות הלכה ונרקמה במהלך השנים, חרף החשדנות וההסתייגות ההדדית; וככל שהתרחקו מימי המאבק והשתנו מצבים ואינטרסים, נוצר הבסיס לברית המשולשת עם צרפת, שאפשרה את מבצע סיני.

היחסים עם צרפת

צרפת תמכה בתוכנית החלוקה של 1947, למרות הלחץ מצד מדינות ערב, שהתנגדו לתוכנית. בימי הקמת המדינה, היא גם העניקה עזרה לישראל בתחום הרכש והעלייה. במישור הלא-רשמי היו היחסים בין שתי המדינות טובים וחמים, אך בתחום הרשמי נזהרה צרפת מגילויי אהדה לישראל, וקשיים אחדים העיבו על התפתחותה של מערכת-יחסים חמה ואוהדת.

הקשיים הראשונים התגלו בקשר לחסות ולבעלות של צרפת על שורה של מוסדות ונכסי-דת בישראל. הצרפתים תבעו להבטיח את זכויות מוסדות הדת והתרבות שלה, ודרישותיהם התנגשו במידה מסוימת בסמכותה של ישראל כמדינה ריבונית.

מכשול נוסף היה תמיכתה של צרפת בבינאום ירושלים. צרפת הכירה בישראל דה-פקטו בינואר 1949 ודה-יורה ביולי אותה שנה, רק לאחר שהוסדרה בעיית מוסדות הדת לשביעות רצונה, וישראל חזרה על נכונותה העקרונית לבנאם את העיר העתיקה.

אינטרסים משותפים ונוגדים היו לישראל ולצרפת במזרח התיכון. כנגד האינטרסים המשותפים, כמו ההתנגדות למגמות הפן-ערביות וההתנגדות לליגה הערבית, עמד האינטרס הצרפתי המסורתי בסוריה ובלבנון, שחייב גישה מסויגת כלפי ישראל. הציר הצרפתי בתל-אביב לא טרח לטפח את יחסי שתי המדינות וגילה קרירות כלפי ישראל. בזמן סכסוך החולה תמך הנציג הצרפתי בוועדת שביתת הנשק בסוריה ועמד על סף סכסוך עם ישראל. מצד שני, צרפת תמכה בהחלטת מועצת הביטחון, שקבעה את זכותה של ישראל להמשיך בעבודות הפיתוח בחולה.

בתחום הרכש והסיוע הכלכלי הלכו והתפתחו יחסים טובים בין שתי המדינות.

      ב-1952 קיבלה ישראל מלווה בסך 26 מיליון דולר מצרפת, וכמה עסקות נשק התרקמו והלכו.

      המשבר בצפון-אפריקה ותהליכים פנימיים בצרפת בשנים 1956-1954, כמו מינויו של פייר קניג לשר ההגנה הצרפתי בקיץ 1954, יצרו שותפות אינטרסים בין שתי המדינות ושינו את היחסים ביניהן.

      המרד באלג׳יר נגד צרפת, שבראשו עמד הארגון לשחרור לאומי (אפ.אל.אן.), אשר פרץ בנובמבר 1954 הגביר את האקטיביזם האנטי-ערבי במדינה זו ויצר קרקע נוחה לשיתוף-פעולה צבאי עם ישראל.

       אבל גם שיקולים של שיווק ומסחר בנשק חיברו בין שתי המדינות;

      והעובדה שצרפת, בניגוד לבריטניה, הייתה קשורה בפחות חוזים עם מדינות ערב, הקלה אף היא על ההתקשרות.

ב-1953 כבר הושלמו עסקות לאספקת טנקים ומטוסים, ובמחצית 1955 החלה צרפת לספק מטוסי סילון לישראל. בשנה זו התהדקו מאוד הקשרים על רקע ביטחוני בין שתי המדינות. מנכ״ל משרד הביטחון, שמעון פרס, היטיב לרקום קשרים במסדרונות הממשל הצרפתי, ובמיוחד במשרד ההגנה, והשגריר יעקב צור השלים את המגעים במשרד החוץ הצרפתי. הפעילות הזו הגיעה לשיאה בשנת 1956.

לקראת מבצע סיני: שותפות עם צרפת ובריטניה

ההתרחשויות וההתפתחויות המדיניות במזרח התיכון ובישראל בשנת 1956, שאירעו בקצב מואץ, הובילו בסתיו אותה שנה לשותפות צבאית בין ישראל, צרפת ובריטניה, שהולידה את מבצע סיני. שותפות זו נבנתה מצירוף אינטרסים, שנוצר לשעה בין שלוש המדינות. במרכזה של ההתרחשות עומדת מצרים ושליטה עבד אל-נאצר, שנקט באותה שנה בצעדים, שאיימו על מעצמות המערב, ובמיוחד על צרפת ובריטניה.

      הסיוע שנתן למורדים באלג׳יר, ערער את שלטונה של צרפת במושבותיה;

      התערבותו בענייניה הפנימיים של ירדן, ובכלל זה חיזוקם של גורמים פרו-נאצריסטיים שם, פגע באינטרסים של בריטניה במדינה זו ובעירק הסמוכה לה;

      ולבסוף, החלטתו להלאים את חברת תעלת סואץ ב-26 ביולי, שאיימה על אספקת הנפט מן המפרץ הפרסי לאירופה ועל המעבר החופשי בתעלת סואץ, יצרה מציאות חדשה באזור, שפגעה בשלטונן של צרפת ובריטניה במזרח התיכון.

החלטתו של נאצר סללה את הדרך לפעולה צבאית נגד מצרים. עד מהרה פתחו צרפת ובריטניה בדיונים על תיאום צבאי ביניהן לתפיסת התעלה בכוח (מבצע ״מוסקטיר״). ארצות-הברית שקלה בשלב מסוים פעולה צבאית, אך ויתרה עליה ופנתה לדרך הדיפלומטית. בריטניה הסכימה בהשפעת ארצות-הברית לנסות לפתור את המשבר בדרכי שלום, לפני שפנתה לדרך הצבאית, והיא היססה עד לרגע האחרון אם לשתף את ישראל במהלך.

התהליכים בישראל שהובילו למלחמה, הבשילו זמן רב לפני שנת 1956.

      ראשיתם המוקדמת במינוי משה דיין לרמטכ״ל בסוף 1953,

      והמשכן בחזרתו של בן-גוריון לתפקיד שר הביטחון בממשלתו של שרת בפברואר 1955,

      ובשובו לכהונת ראש הממשלה בנובמבר אותה שנה.

בשתי שנות כהונתו הראשונות כרמטכ״ל הצליח דיין ליישם את תפיסתו הביטחונית, שגרסה פעילות צבאית נמרצת ותגובות גמול חריפות על הפרות הסכמי שביתת הנשק מצד שכנותיה של ישראל. בשנים אלה גם חיזק וגיבש את השקפתו, כי מלחמה עם הערבים היא בלתי נמנעת, וישראל צריכה לבחור את העיתוי וההיקף על-פי צרכיה הביטחוניים והמדיניים.

כל זמן ששרת עמד בראש הצמרת המדינית, לא התקבלה תפיסתו של דיין. אך הצטרפותו של בן-גוריון לממשלתו קירבה את השינוי. דיין וצמרת צה״ל ניסו להשפיע על בן-גוריון לאמץ את עקרון המלחמה היזומה, אך בן-גוריון לא מיהר לקבל גישה זו. במהלך חודשי האביב והקיץ של שנת 1955 ניסה דיין לדרדר את מצב הביטחון בגבולה של ישראל עם מצרים באמצעות פעולות-גמול יזומות של ישראל. אך שרי הממשלה, ובמיוחד שרת, מתחו ביקורת על שיטתו של דיין, ובן-גוריון מצא עצמו לא פעם במיעוט בממשלה בדיונים על פעולות צבאיות של צה״ל.

עסקת הנשק הצ׳כית-מצרית בספטמבר 1955 חוללה תפנית בתפיסה הישראלית. התפיסה של מכה מקדימה הלכה וכבשה לה מקום לא רק בקרב מפקדי הצבא, אלא גם בצמרת המדינית. הצורך בהצטיידות צבאית נעשה דחוף, ושרת עשה נפשות לנושא בוועידת שרי החוץ של ארבע המעצמות, שהתקיימה בז׳נבה בסוף אוקטובר. בטיעוניו כלפי שרי החוץ של המערב הִרבה שרת להשתמש באיום של מלחמת-מנע, אף שהוא עצמו התנגד לה, כדי לזכות בערובה ביטחונית ובנשק, אך הוא לא הצליח במשימתו. גם האמריקאים וגם הבריטים סירבו לספק לישראל את הנשק הכבד, שביקשה להגנתה. הבריטים שבו והתנו קבלת נשק בהסדר עם מצרים ברוח תוכנית ״אלפא״, שהוזכרה לעיל, והאמריקאים סירבו להחיש את מירוץ החימוש במזרח התיכון. רק צרפת נענתה לפנייתו. במקביל, החל הצבא בהכנות לכיבוש מצרי טירן ושרם א-שיח׳ (מבצע ״עומר״), במגמה להביא באמצעות פעולה זו להתמודדות כוללת. אך הממשלה לא אישרה את הפעולה ברוב של תומכי שרת, ובהם שרי מפלגתו - זלמן ארן, קדיש לוז ופנחס ספיר. בן-גוריון קיבל את הדין, ככל הנראה משום שלא היה משוכנע בעיתוי הפעולה ובנחיצותה, אך גם סבר, בהשפעתו של שרת, שיש להמשיך ולמצות את המהלכים להשגת נשק, למרות התשובות שקיבל בוועידת שרי החוץ. שרת יצא לארצות-הברית. בעיצומו של הביקור הפעיל משה דיין, בתמיכתו של בן-גוריון, בפעם האחרונה את מדיניותו הביטחונית.

צה״ל פתח בפעולת ״כינרת״, הפעם נגד סוריה, במטרה להציב אתגר לבן-בריתה נאצר, שחתם זמן קצר לפני-כן על הסכם הגנה הדדית איתה, וכונן מפקדה צבאית משותפת לשני הצבאות. ההחלטה על המבצע לא הובאה לממשלה, ודבר המבצע נפל על המערכת הפוליטית בישראל כרעם ביום בהיר. הטעמים לביצועה לא הובנו בישראל ולא בעולם הרחב, והיא גרמה מבוכה רבה למשה שרת ולדיפלומטים הישראלים שהיו איתו בוושינגטון. שרת עוד קיווה באותם ימים, שיצליח לשכנע את האמריקאים להיענות לבקשותיה של ישראל לנשק ולערבויות ביטחוניות, אך תקוותו נכזבה. הוא תלה את השהיית התגובה האמריקאית בפעולת ״כינרת״. התגובה הציבורית השלילית של המערכת הפוליטית בישראל על הפעולה אותתה לצה״ל, כי מדיניות הגמול מיצתה את עצמה, ויש להיערך לקראת מלחמה עם מצרים.

התגובה האמריקאית על מבצע ״כינרת״ הייתה בכיוון מדיני. בראשית 1956 שיגר הנשיא את ידידו האישי רוברט אנדרסן בשליחות תיווך מיוחדת בין ישראל למצרים. משימתו הייתה להביא להסדר בין שתי המדינות על בסיס העקרונות של תוכנית ״אלפא״, שבינתיים כונתה תוכנית ״אומגה״. ישראל נענתה ליוזמת התיווך. היא ביקשה להפגין רצון טוב כלפי נשיא ארצות-הברית, בתקווה שבסופה של השליחות תצליח לשכנע אותו להיענות בחיוב לבקשותיה לאספקת נשק. בן-גוריון ושרת שיתפו פעולה במסעות הדילוגים של אנדרסן בין קהיר לתל-אביב, והיו מאוחדים בעמדתם, שיש לדחות את תוכנית ״אלפא״ כבסיס להסדר. במסעו השני, במארס, הציגו שרת ובן-גוריון תביעה למפגש ישיר בין נאצר לבן-גוריון וליוו את דרישתם בהצהרה על נכונות לשאת ולתת על כל הנושאים התלויים ועומדים בין שתי המדינות, כולל ויתורים טריטוריאליים ודיון על שאלת הפליטים הערבים. אך נאצר, שחשש לגורלו האישי, לא נענה ליוזמה הישראלית. החלטתו חרצה את תוצאות השליחות ואת יחס הממשל כלפיו. ישראל הצליחה לשכנע את הממשל ברצונה הטוב, בעוד נאצר הוכיח כי הפך לאבן נגף. האכזבה מנאצר האיצה את תהליך ערעור היחסים בין ארצות-הברית למצרים ואת ההערכה במחלקת המדינה, שנאצר הפך לגורם מסוכן במזרח התיכון. אך מסקנה זו לא הובילה לשינוי במדיניות אספקת הנשק של ארצות-הברית, שישראל ציפתה לה. בסוף חודש מארס המשיך הממשל לדבוק בדעה, שסיוע צבאי ישיר לישראל מארצות-הברית יסכן יתר על המידה את מעמדו של המערב במזרח התיכון. מזכיר המדינה הודיע לאבא אבן על דחיית בקשותיה של ישראל. בישראל התקבלה ההחלטה באכזבה וזעם. ״רמאות שפלה״ כינה בן-גוריון את המעשה, ופסק כי יש להפסיק את כל המאמצים בארצות-הברית ולרכזם בצרפת. שרת התנגד למהלך וחשש מפני פגיעה ביחסים עם ארצות-הברית, אך בן-גוריון הכריע. עמדתו של שרת חיזקה את בן-גוריון בהחלטתו להפקיע את הטיפול במלאכת הרכש בצרפת מידי משרד החוץ ולהפקידו בידי משרד הביטחון. שרת שילם כעבור חודשיים את מחיר ההחלטה של בן-גוריון. הוא הודח מתפקידו (ב-18 ביוני), ובמקומו מינה בן-גוריון את גולדה מאירסון, שותפתו הנאמנה בממשלה ובמפלגה.

משלב זה ועד למבצע סיני ילכו ויעמיקו יחסי ישראל וצרפת בתחום הביטחוני-צבאי, עד שיבשילו להסכם מבצעי. במארס 1956ביטלה צרפת את העיכוב באספקת מטוסי ״מיסטר״, שהובטחו לישראל עוד בסוף 1955, והיא הטיסה אותם ישירות ובגלוי לישראל. העיכוב במשלוח נבע מסיבות אחדות, בהן

מאבקי כוח והבדלי גישות בין משרדי ההגנה והחוץ של צרפת

ומחויבות צרפתית לאספקת מטוסים לכוחות נאט״ו.

חילופי שלטון בצרפת בראשית 1956, עם ניצחונה של המפלגה הסוציאליסטית בבחירות, סימנו מפנה חשוב ביחסי שתי המדינות. באפריל הוסכם על משלוח מטוסים נוספים, וכן טנקים ופריטי חימוש אחרים, והם החלו להגיע לישראל בכמויות גדלות והולכות. במחצית השנייה של יוני התקיים מפגש חשאי בוורמר עם ראשי השירותים החשאיים בצרפת, ונחתם הסכם חשאי על אספקת נשק בכמויות שלא נודעו קודם-לכן בישראל, תמורת שותפות מודיעינית ומבצעית בפעולות נגד גורמים שמסייעים למורדים באלג׳יריה. סוגי וכמויות הנשק שהגיעו לישראל, שינו מן הקצה אל הקצה את כושרה הצבאי והיוו תשובה הולמת לעסקת הנשק המצרית-צ׳כית. הסכם ורמר היה שלב חשוב ומכריע בידידות העמוקה שנרקמה בין שתי המדינות בחודשים הבאים. הוא הוכיח, כי צרפת מוכנה לסכן את האינטרסים שלה בעולם הערבי, כדי לערער את מעמדו של נאצר במצרים. ההסכם לא הובא לידיעת הממשלה ולאישורה, וגם שגריר ישראל בצרפת לא הוכנס תחילה בסודו. רק לאחר שקיבל רמזים ממשרד החוץ הצרפתי, הובהל לארץ וקיבל מידע על ההסכם. תפקידו בקידום ההסכם עם צרפת היה משני, בעוד אנשי משרד הביטחון וראשי המערכת הצבאית מנהלים את השיחות עם הצרפתים ומגבשים את ההסכם.

הצרפתים התקרבו בצעדים מהירים לקראת גיבוש הסכם עם ישראל על שיתופה במערכה נגד נאצר ותפיסתה של תעלת סואץ; לא כן הבריטים, הצלע השלישית במשולש. הבריטים עוד חששו, ששיתופה של ישראל יפגע בבעל-בריתם בעולם הערבי, ובישראל המשיך בן-גוריון להתייחס בחשדנות כלפיהם. ההסלמה שחלה בגבול עם ירדן בחודשי הקיץ, הקשתה על המצב. פעולות הגמול חודשו, ובריטניה התייצבה להגנת בת-בריתה. השיא היה בפעולת הגמול נגד משטרת קלקיליה במחצית אוקטובר, אשר כמעט שגררה הסתבכות צבאית עם הכוחות הבריטיים, שהעמידו את מטוסיהם בכוננות מבצעית לפעולה נגד ישראל. מורכבות היחסים עם בריטניה לא זירזה את תהליך ההתקשרות המשולשת, אך לא מנעה אותה. האינטרס המשותף גבר בסופו של דבר, ותפקידה של צרפת בקירובו היה מכריע. בסוף ספטמבר התכנסו בסן ז׳רמן שליד פריס נציגי ישראל וצרפת, ולראשונה הועלתה באופן רשמי האפשרות, שישראל תפתח במלחמה, והבריטים והצרפתים יצטרפו אליה. בוועידה לא התקבלו החלטות מעשיות, אך הוסכם על עסקת נשק גדולה, והגנרל מוריס שאל יצא לישראל בראש צוות צבאי צרפתי, כדי לתאם את הפעילות הצבאית. בראשית אוקטובר הוציא צה״ל את פקודת ההתראה למבצע. כל אותה העת התלבט בן-גוריון אם לפנות לאופציה הצבאית. השיקולים שהנחו אותו היו מורכבים:

מצד אחד, הזדמנות לשיתוף כוח מערבי בפעולה שתמגר את שלטונו וצבאו של נאצר;

מצד שני, חשש מפני התגובה של ארצות-הברית וברית-המועצות, ואף מפני כישלון המבצע, שעלול להרוס ולסכן את עצם קיומה של ישראל.

גם שאלת השותפות הבריטית לא הניחה את דעתו.

הווטו הסובייטי, שמנע את ביצוע החלטת מועצת הביטחון ב-13 באוקטובר לכפות על מצרים לשתף בניהול ענייני התעלה את ״איגוד המדינות המשתמשות״ בתעלת סואץ, היה הגורם האחרון, שהשלים את החלטת צרפת ובריטניה לפנות לאופציה הצבאית. הצרפתים הציעו לבריטים תוכנית, שלפיה תפתח ישראל במתקפה כוללת בחצי-האי סיני, הבריטים והצרפתים ישגרו אולטימטום זהה לישראל ולמצרים וידרשו מהן לסגת עשרה קילומטרים מהתעלה ולאפשר לכוחות צרפת ואנגליה לתפוס את האזור, כדי להבטיח את חופש השיט בתעלה. התרחיש הניח, שמצרים לא תיענה לאולטימטום, וסירובה יאפשר לכוחות בריטניה וצרפת לפתוח בהפצצה אווירית. הבריטים קיבלו את ההצעה. אבל בן-גוריון, שהמשיך לחשוד בכוונות הבריטים, לא הסכים לקבל את התרחיש המוצע. הוא חשש, שהבריטים עלולים לסבך את ישראל ולזכות ביתרונות, שיקדמו את ענייניהם דווקא בירדן. הוא גם דאג מאוד מפני סיבוך אפשרי עם ארצות-הברית. בן-גוריון דחה את הרעיון, שישראל תשמש ״קולב״ לתלות עליו את המלחמה נגד מצרים, ורצה שהבריטים והצרפתים יפתחו בפעולה, וישראל תצטרף אחריהם. הצרפתים לא הרפו מבן-גוריון, וכשנוכחו לדעת שדעתו נחרצת, החליטו לזמן אותו לפגישה בארצם.

ב-22 באוקטובר הגיעו בן-גוריון ופמלייתו לפרבר היוקרה סוור שבפריס. במשך שני ימי דיונים הצליחו הצדדים לגבש את פרוטוקול סוור, שבו נקבעו ההסדרים למבצע סיני. שלושת ראשי הממשלה של ישראל, צרפת ובריטניה הסכימו על המסמך שהוביל למלחמת סיני. בן-גוריון השיג מקצת דרישותיו, אך הוא התלבט והיה מלא ספקות עד הרגע האחרון ממש. ההסכם קבע,

שישראל תפתח במבצע ולא במלחמה,

לא יהיה אולטימטום אלא פנייה לצדדים, ובפנייה לישראל היא לא תואשם כתוקפנית;

בריטניה וצרפת יפעילו את כוחותיהן אחרי 36 שעות;

באולטימטום למצרים תיכלל פסקה, שתדרוש ממנה את הפסקת פעולות האיבה נגד ישראל;

טייסות קרב וספינות קרב צרפתיות יגנו על חופי ישראל ועל שמיה,

ישראל התחייבה לא לתקוף את ירדן,

ובריטניה התחייבה לא להושיט עזרה לירדן, אם זו תחליט לתקוף את ישראל;

בריטניה וצרפת התחייבו לתמוך בתוכניותיה של ישראל לספח את השטחים שממזרח לקו אל-עריש-שרם אל-שיח׳.

תאריך המבצע נקבע ל-29 באוקטובר.

ממשלת ישראל הסכימה, בלא התנגדות מרובה, לפתוח במבצע; אך המידע שבידה על טיבו ועל הקשר הצרפתי-ישראלי-בריטי לא היה שלם. שני שרים של מפ״ם דחו את התוכנית, אך נמנעו בהצבעה. דבר קיומו של הפרוטוקול נשאר חסוי עוד שנים רבות.

המשולש הישראלי-בריטי-צרפתי הושלם, והמבצע החל כמתוכנן. הוא הסתיים בתוך ימים אחדים, אך מבצעיו לא ציפו לתגובה החריפה של ארצות-הברית וברית-המועצות, שפגמה בתוצאותיו.

מבצע סיני הוא דוגמה בולטת למהלך מדיני שהוביל לצעד צבאי, והוכחה למקומה המרכזי של מדיניות הביטחון בקביעת מדיניות החוץ של ישראל. במשך כמעט עשור, ובמיוחד בשלוש השנים שלפני המבצע, הובילה מדיניות הביטחון הישראלית את מדיניות החוץ שלה. המטרה המרכזית של מדיניות הביטחון בשנים אלה הייתה רכישת נשק באמצעות ערבות ביטחונית מארצות-הברית. יעד זה ימשיך לעמוד בראש סדר היום הלאומי גם בשנים הבאות. החלופה שמצאה ישראל לפני המבצע בברית עם צרפת ובריטניה, הייתה חלופה לשעה. ישראל לא חיפשה ברית ארוכת שנים עם בריטניה וגם לא הגנה צבאית משותפת. ההיסוסים והחשדנות הצביעו על מגמה, שהמשיכה לשרור בצמרת הביטחונית בישראל גם בשנים הבאות. בתור מקור לרכישת נשק המשיכה בריטניה להיות ספק חשוב ומועדף, אך לא בתור שותף אסטרטגי.

גם היחסים עם צרפת, למרות הידידות שהתגלתה בהם, לא הוחלפו לטווח ארוך בקשרים עם ארצות-הברית. קשרי הרכש עם מדינה זו המשיכו להתפתח עוד שנים אחדות, אך החשש שהשותפות עם צרפת תיעלם, כשייפתרו הבעיות באלג׳יריה, לא נתנה לקובעי המדיניות בישראל לסמוך על הקשר הצרפתי בלבד. גם אם עיקר רכישות הנשק של ישראל אחרי מבצע סיני המשיכו להתבצע בצרפת ובבריטניה, השגת ערבות ביטחונית מארצות-הברית נשארה היעד המרכזי של מדיניות החוץ והביטחון של ישראל. יחלפו עוד שנים רבות עד שישראל תשלים את משימותיה בתחום מכריע זה.

לקריאה נוספת:

1. י׳ פרוינדליך וי׳ רוזנטל (עורכים), תעודות למדיניות החוץ של מדינת ישראל, א-ח, 953-19481, ירושלים תשמ״א-תשנ״ה.

2. א״א בן-אשר, יחסי חוץ, 1953-1948, תל-אביב תשט״ז.

3. ד׳ בן-גוריון, מדיניות חוץ, תל-אביב תשט״ו.

4. מ׳ בר-און, שערי עזה: מדיניות הביטחון והחוץ של מדינת ישראל, 1957-1955, תל-אביב 9921.

5. א׳ יניב, פוליטיקה ואסטרטגיה בישראל, תל-אביב 1994.

6. ז, לוי, ״האוריינטציה של ישראל במדיניות החוץ״, חיבור לשם קבלת התואר דוקטור, האוניברסיטה העברית, ירושלים 1993.

7. ב׳ מוריס, מלחמות הגבול של ישראל, 1956-1949, תל-אביב 1996.

8. א׳ רבינוביץ, השלום שחמק: יחסי ישראל-ערב, 1952-1949, ירושלים-תל-אביב 1991.

9. ד׳ שחם, ישראל - 40 השנים, תל-אביב 1991.

10. ד׳ שיפטן, אופציה ירדנית: ישראל, ירדן הפלסטינים, תל-אביב 1986.

11. א׳ שלו, שיתוף פעולה בצל עימות: משטר שביתת הנשק ישראל-סוריה, 1955-1949, תל-אביב 1989.

12. ,1948-1956U. Bialer, Between East and West: Israel's Foreign Policy Orientation

1990 Cambridge